构筑新时代改革开放新高地

    【在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下——新时代新作为新篇章】   

    今年8月8日，充满现代感的鲁能JW万豪侯爵酒店在风景优美的上海浦东黄浦江畔开业，迅速引来沪上时尚潮人的追捧。人们不会想到，这家酒店原本计划的开业时间是9月20日，让时间足足缩短近一个半月的，是一张“行业综合许可证”。这张许可证，集合了消防、公安、卫生、食品等十几个行业许可证的功能，办证时间从两三个月压缩到不到两周。

    上海浦东新区从今年7月31日推行“一业一证”改革试点，这项全国首创、颇具力度的改革思路源于照后减证、证照分离，源于不断提供制度创新的上海自贸试验区。

    自贸试验区，承载着时代赋予的重要使命，展现出新时代改革开放新高地的强大示范效应。

负面清单不断瘦身释放市场蓬勃活力

    2020年1月1日，外商投资法实施条例将在全国推行。其中，上海自贸区试行的负面清单制度功不可没。

    “上海自贸区成立6年多来，最大的成果就是实行了负面清单制度。”复旦大学上海自贸区综合研究院研究员张湧说。以外商投资准入负面清单为例，以往，外商在华只能在政府明确规定的领域、即正面清单中进行投资；现在的负面清单则允许外商在清单所列领域之外均可投资，只需实施备案，“法无禁止即可为”。

    负面清单存在于外资准入、市场准入等诸多领域，具有浓厚的市场经济特色，强调市场主体性作用，相比之下，正面清单则更强调政府在准入方面的决定性作用。

    在上海自贸试验区，负面清单“瘦身”的速度很快。

    2013年9月发布的全国首份负面清单（外商投资准入特别管理措施），共有18个大类190条。此后经过4次修订，2019年7月的最新版本已减到13个大类37条。95%以上的投资项目都是负面清单以外的，以备案方式设立。负面清单减少意味着可供投资项目增加，带来的是前来投资的外资企业数量大幅上升。截至今年9月底，上海自贸试验区新设外资企业1.1万户，占比从自贸试验区挂牌初期的5%上升到20%左右，累计实到外资313亿美元。

    在张湧看来，负面清单减少固然好，但并非媒体所追捧的“越少越好”，一些涉及国计民生的项目还是要有所保留。重要的是，负面清单不仅让中国市场准入更加开放，还使中国的投资环境变得更加公正、透明。

证照分离推动政府职能转变

    今年12月1日起，证照分离改革全覆盖试点已正式在全国自贸试验区展开。

    “证照分离”是2015年11月，国务院总理李克强视察上海自贸区时布置的一项新任务。“照”就是营业执照，相当于市场上经营主体的“准生证”或“出生证”；“证”就是各行政机关赋予从事某项特定活动的经营资格许可，也就是“准营证”。传统经济模式下，经营者需要拿到所有经营许可资格后，才能申办营业执照。

    证照分离改革的第一步，是变“先证后照”为“先照后证”，先有准生证后再有准营证。这厘清了一个逻辑关系，即应该让企业先“出生”，在法律意义上获得主体资格，再到银行开户、到物业租赁，到主管部门、监管部门或审批部门申领各类许可证，以便获得相应的经营资格。

    证照分离改革的第二步，是从“先照后证”到“证照分离”的根本性转变，重点解决企业办证多、办证难的问题，做到能取消则取消，不能取消的列入市场准入或经营资格许可“负面清单”，最终实现“取消为常态、审批为例外”的格局。

    上海自贸区在实施“证照分离”改革的过程中，根据不同企业推行了4种类型的改革模式，其中，尤以告知承诺制最具创新价值。比如开一个咖啡店，如果业主承诺卫生和消防等项目已达标，政府部门会当场发经营许可，但会在事中事后加强监管。这种基于诚信、把企业当“成人”看待的告知承诺制，既是对政府治理能力的考验，也是对企业诚信程度的检验，加速了中国向现代化信用型社会发展。

    “证照分离”降低了交易成本，以市场为主体，推动政府职能向服务型转变。

制度创新红利不断外溢

    制度创新是上海自贸区与生俱来的任务，制度创新可复制可推广，则是党中央对自贸区建设寄予的厚望。

    “实现贸易便利化，成本降低后就会出现很多新业态，比如保税展示，进博会就是区外保税展示制度的集中应用。”复旦大学上海自贸区综合研究院院长助理卢华说，为了保证展品的快速通关，进博会还引用了自贸区海关特殊监管的制度，比如信用承诺监管。正是有了这些自贸区制度创新方面提供的保障，使得进博会能够高效率、高质量地展示在世人面前。

    卢华把自贸区形容为中国未来开放型经济的制度创新供给区，除了负面清单、证照分离，一网通办、多证合一、国际贸易“单一窗口”等等这些可复制可推广的贸易营商便利化措施都是在上海自贸区首创，之后逐步推广至全上海乃至全国。据了解，在全国自贸区202个可复制可推广的制度创新中，上海自贸区的贡献最多，超过了总数的3/4。

    制度创新不仅发展了点，更多是带动了面。

    长久以来，我国医疗器械行业实行产品注册和生产许可“捆绑”模式，注册人必须自己设厂生产产品，如要委托生产，双方必须同时具备该医疗器械注册证和生产许可证。这不仅增加了企业成本、延长了新产品上市时间，也影响了企业的创新研发能力。2017年，上海自贸区开始实行医疗器械注册人制度（MAH），将产品注册和生产许可“松绑”。今年10月，这项制度又进一步向长三角“三省一市”辐射，上海康德莱医疗器械股份有限公司执行董事王彩亮兴奋地说，现在拿着上海的注册证就可以委托浙江、江苏的工厂生产心血管介入器械，使企业的创新能力得到了进一步释放，提高了国际竞争力。

    医疗器械注册人制度红利的外溢，只是一个缩影，未来会有更多上海自贸区的制度创新红利，带动长三角一体化高质量发展。

“雁型阵列”领航中国高水平开放新格局

    创新没有暂停键，上海的自贸区建设在不断升级。

    今年8月20日，上海自贸试验区临港新片区在浦东滴水湖畔正式揭牌，按照“整体规划、分步实施”原则，先行启动南汇新城、临港装备产业区、小洋山岛、浦东机场南侧等区域，面积119.5平方公里。

    从诞生那刻起，临港新片区就以“开局就是决战、起步就是冲刺”的精神领跑各个领域，例如突破卡脖子的硬科技，关注集成电路、人工智能、航空航天、生物医药等核心产业面临的制度性瓶颈问题；在洋山建设特殊综保区，实现“一线放开”，打造亚太分拨中心；借鉴伦敦经验，打造人民币和外汇离岸金融中心。此外，在新片区内，符合条件的四大行业企业5年内减按15%的税率征收企业所得税；上海5年内对新片区投入1000亿元，除中央所得外财力归新片区使用。  

    特别的待遇为的是培育核心竞争力，也让临港新片区不再像以往上海自贸区那样，刻意强调可复制可推广。“需要保持高度警醒的是，‘其他地区暂不具备条件’这一条，是动态变化的，现在不具备条件不等于过一阵不具备，上海应抱有足够的危机感，留给上海打造‘人无我有’特殊功能的时间窗口可能不会很长。”张湧提醒说。

    自2013年9月上海自贸试验区正式揭牌，此后经过数次增编，如今全国的自贸区朋友圈中已经有了18个“小伙伴”，各具特色、各显神通，正在呈雁型阵列，在投资、贸易、服务等各个领域引领中国全方位开放。

    除上海自贸区外，各个自贸区的发展都有可圈可点之处，正在从制度创新“纯输入地”逐渐成为“输出地”。

    譬如海南的“极简审批”，园区里的土地在企业入驻前就把所有该做的评估做完，企业拿地之后能够马上开工；河南自贸区的跨境电商创立了保税备货模式，把国外的货吸引到郑州保税区里，国内顾客下单后马上发货；西安的自贸区在服务“一带一路”方面很有特色，中欧班列的回程空驶率大幅降低。此外，天津自贸区的融资租赁和平行汽车进口、福建厦门自贸区的国际贸易“单一窗口”，都在各自领域成为了表率。

    从政府“从头管到脚”，到信用承诺制释放企业和社会诚信潜能；从制度创新到政府职能转变；从可复制可推广的“广普性”，到不可复制推广的“特殊性”；从上海自贸区的“独唱”，到全国18个自贸区的“大合唱”……自贸试验区的发展不断升级，始终秉承着习近平总书记“大胆试、大胆闯、自主改”的嘱托，为中国的改革开放事业提供创新动力。

    （本报记者 任鹏）