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【智库问答】
编者按
乡村治理是社会治理中的重要一环。要完善共建共治共享的社会治理制度，离不开乡村治理现代化水平的提升。结合党的十九届四中全会、中央农村工作会议精神，并对照中办、国办印发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》来看，乡村治理有什么紧迫性和现实性？在当前形势下如何有效推进乡村治理？光明智库邀请专家深度解析。
本期嘉宾
中共中央党校（国家行政学院）社会和生态文明教研部教授 张孝德
中国人民大学国家发展与战略研究院执行院长、教育部长江学者特聘教授 严金明
中国农业大学人文与发展学院推广与创新研究中心主任、教授 高启杰
1.为乡村振兴补短板 为国家治理强根基
光明智库：2019年一号文件对当前和今后一个时期的全国乡村治理工作作了全面部署安排；不到半年时间，中办、国办于6月印发了《关于加强和改进乡村治理的指导意见》（以下简称《意见》）。乡村治理为何如此受到重视？
张孝德：中央之所以高度重视乡村治理问题，主要基于以下两方面原因。
第一，乡村治理既是乡村振兴的前提，也是乡村振兴亟须破解的难题与亟须补齐的短板。党的十九大报告提出了实施乡村振兴战略的20字总要求，即“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”。这五大要求有其内在的逻辑结构，其他四项要求的实现必须建立在“治理有效”的基础上。只有解决好乡村治理这一基础性问题，才能实现其他方面的振兴。
第二，乡村治理不仅是乡村本身的需要，也是国家治理必须解决的重要问题。历史上，中国长期是一个乡村社会主导的农耕文明国家，乡村面貌在很大程度上影响着中国的现实国情。这就决定了当代中国的国家治理必须解决乡村治理问题。
高启杰：乡村治理是乡村振兴的基本保障，更是国家治理的基石，是事关我国均衡、持续发展的时代性课题。加强和改进乡村治理，关系到乡村振兴和“两个一百年”奋斗目标的实现，事关人民群众获得感、幸福感、安全感的提升。
当前，我国乡村治理体系和治理能力现代化水平相对不高，治理的理念、方式和手段与农村发展、农民需要尚不适应，乡村治理尤其是村级组织治理面临较多问题。首先，村级组织治理能力普遍不高，主要表现在以下方面：村干部的整体素质偏低，无法实现较高水平的村级组织治理；治理过程中存在大量不规范行为；村级组织资源严重缺失。其次，村级组织治理面对的外部困境也不少：以血缘和地缘为基础的宗族势力、“圈子”势力对村级组织治理产生阻挠与侵蚀；黑恶势力对村级组织治理产生破坏；村民素质较低、意识落后对村级组织治理水平提升产生制约。
这些问题已成为乡村振兴的显著短板。2019年6月印发的《意见》，就是为了给乡村治理过程中暴露出的问题打上“制度补丁”，进而有效提升乡村治理水平、推动乡村振兴。
2.确保脱贫成果经得起历史检验
光明智库：中央农村工作会议20日至21日在北京召开。2020年是全面建成小康社会收官之年，在即将步入这“关键一年”的当下，召开部署“三农”工作的重要会议，释放出哪些新信号，对于强化乡村治理有什么特别的意义？
张孝德：中央农村工作会议为2020年的“三农”工作指明了方向、明确了目标。2020年“三农”工作应重点聚焦三个方面：一是打赢脱贫攻坚战，这是全面建成小康社会的底线任务和重中之重。巩固脱贫攻坚成果，防止返贫，确保脱贫成果得到人民认可、经得起历史检验。二是解决“三农”突出短板，保证小康成色十足。按照全面建成小康社会的要求，乡村发展最突出的短板就是农村基础设施和公共服务。2020年要解决这些短板，就要搞好农村人居环境整治、提高农村教育质量、加强农村基层医疗卫生服务和农村社会保障、提高乡村公共文化服务水平；同时，大力发展乡村富民产业，多渠道促进农民持续增收。三是推进农村改革，用制度助推农村全面小康建设。2020年，要围绕农村集体产权制度、宅基地制度、耕地保护制度和节约用地制度，以及鼓励人才、投资、技术等各类要素下乡的激励制度进行探索性改革，让改革和创新成为农村发展的内生动力。
严金明：此次会议释放了许多新信号，呈现出很多新亮点。第一是坚决打赢脱贫攻坚战。预计到2019年年底，全国95%左右的贫困人口将实现脱贫，90%左右的贫困县将实现摘帽。对于剩余的深度贫困人口和贫困县，我们必须一鼓作气、乘势而上，集中力量全面完成剩余脱贫任务。第二是全面展开农村集体产权制度改革。产权制度是农村改革的基础，加快推进农村集体产权制度改革，是实施乡村振兴战略的重要抓手，对保障农民权益、探索形成农村集体经济新的实现形式和运行机制具有重要意义。第三是推进农村基层治理体系改革，这是推进农村工作固本之策。此次会议再次强调了要加强党对“三农”工作的全面领导。
高启杰：2020年是全面建成小康社会的收官之年，在此节点上召开中央农村工作会议，意义特殊而重大。脱贫质量和小康成色在很大程度上取决于2020年“三农”工作的成效。此次会议提出了明确的解决方向：集中资源、强化保障、精准施策。会议还特别提到要“加快恢复生猪生产”，这正是结合当下实际的顶层设计。总体来说，在关键节点再次对“三农”工作进行部署，可谓是打了一剂“强心针”，进一步明确了坚决打赢脱贫攻坚战的决心不可动摇、目标必须实现。
3.以“三治”融合降低治理成本、提高治理效率
光明智库：农村治理体系和治理能力现代化建设需要健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。如何理解“三治”之间的关系？
张孝德：“三治”的功能定位有所区别、相互补足。法治是国家主导下基于生人社会的治理方式。自治是中国乡村作为熟人社会形成的一整套适应多样化乡村的治理办法。而德治是基于熟人社会伦理关系和道德逻辑而形成的内部治理机制。在改革开放的背景下，乡村社会已经不是原来封闭的熟人社会，正在越来越紧密地融入现代社会。要适应这个新变化，乡村社会就需要走法治之路。但另一方面，乡村社会作为一个相对独立的单元，仍保留着乡村特色，这就需要乡村的自治和德治。迈向现代化的乡村治理不能单独依靠某一方面的治理来解决，必须“三治”有机融合、形成合力。当然，抽象地谈“三治”协调很简单，但是在现实实践过程中，有很多问题需要思考和解决。
严金明：《意见》提出，要“以自治增活力、以法治强保障、以德治扬正气，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。这与乡村治理体系中的多种主体角色是紧密联系的，既体现了对多种角色在乡村事务中地位和作用的充分尊重，也体现了乡村治理的综合性和系统性。
自治是一定区域或组织有权自己处理自己的事务，实现自我管理、自我服务的一种治理方式。因此，按照村民“自己管理自己的事情”“大家的事情大家办”的原则，迫切需要增强村民自治组织能力，推进民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督实践，丰富村民议事协商形式，全面实施村级事务阳光工程。
法治是贯彻法律至上理念、严格依法办事的治国原则和方式。它要求反映社会主体共同意志和根本利益的法律具有至高无上的权威，并在全社会得到有效实施、普遍遵守和有力贯彻。在推进法治乡村建设的过程中，要深入开展“法律进乡村”活动，加强平安乡村建设，健全乡村矛盾纠纷调处化解机制，加大对基层小微权力腐败的惩治力度，加强农村法律服务供给。
德治是人们在日常生活、工作、交往中应当遵循的价值取向和行为准则，其目的是提高人的思想道德水平，使其更有利于社会发展。德治靠的是社会舆论、道德规范的说服力、劝导力、影响力以及人们内心的信念。在乡村地区，这一规范的影响更加强大和明显。因此，迫切需要积极践行社会主义核心价值观，实施乡风文明培育行动，发挥道德模范引领作用，加强乡村文化引领。
高启杰：基层自治是国家法定的、以村民权利为本位的基本政治制度。基层社会问题复杂多变，因此，处理基层公共事务主要靠基层自治。但要认识到，基层社会自治是有边界的，必须接受党的领导，必须在法治框架内进行。法治的本质是权利之治。理想的法治乡村，要求在立法上合理分配村民的权利，在执法上将村民的权利落到实处，在司法上保障村民权益受到损害时能够得到及时有效的救济。德治是以道德规范来约束人们的行为从而形成社会秩序的治理观念和方式，道德规范约束是一种非正式制度约束。可见，自治、法治、德治是乡村治理的不同方式，三种方式互为补充、缺一不可。相对而言，自治和法治比较“刚性”，在乡村治理过程中，往往需要德治来“润滑”。若能将“三治”有效结合，以自治激发民主活力，以法治推进现代治理，以德治引导文明乡风，一定会降低乡村治理成本，提高乡村治理效率。
项目团队：光明日报全媒体记者 蒋正翔、郑芳芳、王斯敏、李晓、蒋新军、马卉、周梦爽、李贝
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