上一版
【特别关注·世界形势年终回眸】
2018年是中国与东盟建立战略伙伴关系15周年，其制度化合作的基础不断夯实发展，成果日益显现，主要体现在战略安排、政策架构和合作模式三个方面。
中国对东南亚外交更加注重内外统筹
从外交战略的角度看，东南亚是我国外交布局的集中之地，需要统筹协调好“大国是关键，周边是首要，发展中国家是基础，多边是舞台”。大国方面，东南亚地区处于世界十字路口，是中、美、日、印、俄等大国利益汇聚竞合之地。周边和发展中国家方面，东南亚是我国周边重点地区，多为经济发展速度较快的中小新兴经济体，有几个国家还与我国存在南海领土主权问题纠纷。多边方面，本地区已有的亚太合作、东亚合作，方兴未艾的“一带一路”合作等，都以东南亚为核心地区。2018年，中国在东南亚地区运筹帷幄，缓冲中美贸易摩擦，在周边地区行稳发展和安全两个轮子，协调多种地区合作机制，总体有声有色。
从内部发展的角度看，东南亚日益成为中国区域经济协调发展和全面对外开放的汇聚之地。传统上，广西、云南、海南、广东、福建等西南、东南省份与东南亚打交道较多。但随着2003年前后中国-东盟自贸区谈判的兴起，双方的经贸合作开始出现向中国内陆等延伸，向全国铺开的趋势。随着2010年东盟互联互通总体规划开始实施，尤其是2013年“一带一路”加速中国内部的区域协调联动，中国与亚欧非拉等地缘经济板块的联动性增强。2018年以来，中国加强促进“陆海内外联动、东西双向互济”的对外开放格局。2018年11月初，李克强总理访问新加坡时提出的“国际陆海贸易新通道”，将进一步促进中国各区域与东南亚的对接合作。
中国与东盟合作框架全面提质升级
15年来，虽然外部环境发生重大变化，但中国东盟战略伙伴关系总体稳定，这与双方之间比较紧密的制度化程度有关。
中国与东盟的制度化合作程度，要高于周边的东北亚、南亚、中亚、西亚等地区。在2000到2003年之间，中国与东盟先后推进了自贸区谈判、南海各方行为宣言、东南亚友好合作条约、非传统安全合作等制度性的合作，通过峰会、部长级会议、高级别工作组、名人小组等上下贯通的合作机制，推进具体项目合作落地。
2013年10月，习近平主席在印尼提出共建“21世纪海上丝绸之路”、创设亚投行、中国-东盟命运共同体等新合作理念、战略和机制。2017年年底党的十九大后，习近平主席与李克强总理的首访都以东南亚国家为起点。2018年年底，习近平主席、李克强总理再次出访东南亚，意在提升中国东盟战略伙伴的质量，提升中国-东盟命运共同体的水平。
2018年，中国东盟经济合作的制度化平稳推进。旨在推进双方经贸往来的年度中国-东盟博览会、中国-东盟商务与投资峰会等按惯例召开。这些制度化合作的机制几乎覆盖到双方政府的各个部门，而且“缺什么，补什么”。比如，随着这两年贸易便利化问题、跨境电子商务需求的增加，中央相关政策的出台，博览会和峰会就会设计相关的主题论坛，邀请政策制定者、实施者和应用者等一起讨论，为制定相关政策做准备。这有助于双方培养经济合作的习惯，建立经济合作的制度，形成经济合作的文化。
2018年，中国与东盟有关“南海行为准则”的谈判有所进展。南海问题从2003年到2012年期间总体稳定，2012—2017年期间紧张程度升级，美国等域外大国严重干预，但没有升级为军事冲突。2017年南海仲裁案期间，南海局势急剧紧张，但随着菲律宾杜特尔特总统的上台而趋于缓和。之后，南海局势的紧张程度下降，形势趋缓。
南海形势趋于稳定，受大国博弈、国家实力对比，以及操作策略等诸多因素的影响。但是，有一条原因往往被忽略，那就是中国与东盟之间的全方位的制度性合作的发展与稳固。其主要表现，就是2002年《南海各方行为宣言》的签署，以及致力于“南海行为准则”的机制化谈判进程。为了解决南海问题，李克强总理2014年曾提出“双轨”制。其中一轨，就是与东盟国家谈判“南海行为准则”。在2018年年底于新加坡召开的中国-东盟峰会上，李克强总理强调尽快结束谈判，得到东盟国家领导人的积极回应。这种制度化的解决纠纷的方式，在一定程度上有利于互信建设，发挥预防性外交和冲突管理的作用。
中国与东盟合作模式更加立体多元
15年来，中国与东盟的创造性合作在周边处于领先地位，截至2018年，大致形成三种各有侧重、交叉互补的合作模式。
第一种是中国与东南亚国家的双边合作模式。这是中国与东南亚国家之间的国家层面合作。目前东南亚有十一个国家，中国分别与它们建立了不同形式的合作伙伴关系。这种合作是以国家为单位的最主流、最基础、最根本的合作，总体上形成一个伙伴关系网络。2018年11月19日，习近平主席在斯里巴加湾同文莱苏丹哈桑纳尔举行会谈，双方一致决定将两国关系提升为战略合作伙伴关系。20日，习近平主席在访问菲律宾期间，与菲律宾总统杜特尔特共同规划双边关系未来发展，达成重要共识，一致决定在相互尊重、坦诚相待、平等互利、合作共赢基础上建立中菲全面战略合作关系。
第二种是中国与东盟的整体合作模式。中国与东盟这个地区组织的合作，也就是10+1合作。从上世纪90年代建立对话伙伴关系，到现在致力于中国-东盟命运共同体建设，不断爬坡升级，拓宽延伸，提质升级。随着10+1＞11的合作效应的不断显现，中国-东盟合作成为新型国际关系、国际关系民主化的重要标识和示范。近年来，中国又创建了澜沧江-湄公河合作机制，推进中国与越南、老挝、柬埔寨、泰国、缅甸等湄公河国家的务实合作，建立了领导人会晤机制和外长会议等。2018年12月，澜湄外长会议召开，确立了多个有利于民生和社会交往，尤其是青年交流与合作的合作项目，如澜沧江湄公河青年志愿者项目等。
第三种是“一带一路”的“五通”合作模式。2013年10月，习近平主席在访问印尼时提出共建“21世纪海上丝绸之路”的倡议，进而推进中国与东南亚国家在“五通”领域展开合作，形成一个新的合作架构。五通即政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通。2017年5月，不少东盟国家领导人参加了首届“一带一路”国际合作高峰论坛。2018年是“一带一路”建设五周年，根据北京大学“一带一路”五通指数课题组对中国与东盟国家在“五通”领域合作进展的测算，双方的“五通”指数在所有参与“一带一路”建设的区域中名列前茅。
（作者：翟崑，系北京大学国际关系学院教授、北京大学东盟国家研究中心主任）
缩小
全文复制