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许国斌从乡镇调研回来，推开办公室的门，迎接他的，是案头上一摞摞的请示报告。
“许书记，这是您去乡里调研时送过来的请示文件，加急的在这边，都等着您批示呢。”“许书记，这里还有几份……”办公桌上，各个乡镇送来的请示报告多如雪片，许国斌一页一页地摊开：工程款告急！扶贫款告急！技术培训款告急……哪里都需要钱，可事情总要有个轻重缓急，可供决策的信息却是碎片一般没有规律。一时间，各种资金难题摆在了这位新上任不久的区委书记面前。
2013年3月，许国斌来到四川省达县（2013年9月达县撤县设立达州市达川区）就任县委书记时，面临的困境超出了他的预期。多数乡镇财政负债严重，有的乡镇财政收入相当微薄，发展难以为继；而农村产业发展、基础设施建设等方方面面都急需资金，有些领域因资金投入不够，效率又不高，发展始终不见起色。
党委和政府的工作压力还远不止财政一端。一方面，乡镇因垫资欠债开展基础设施建设等原因，不断积累起社会矛盾；另一方面，经济尚未全面发展起来，政治生态又遭受严重破坏。许国斌到来之前，达县多名干部被查处。
“达川何时能走得出困境？怎样走出困境？”这些问题摆在达川区委和区政府面前。“改革的箭已搭在弦上，不得不发。”但是“箭”往哪个方向发，怎么发，还需要深入研究……
许国斌带领相关区级领导和部门同志到乡镇，走村社、访群众，认真倾听乡镇干部心声，掌握了大量的第一手资料，摸清了基层的真实情况。道让、洛车、香隆……这些往返一趟需要近一天的偏远乡镇，被他们一一走了个遍。经过反复研究，达川区党委认定达川的各种问题当中，财政分配问题居于最核心、最关键的位置，要走出困境和理顺管理体制，首先要从财政改革入手。2014年，一项全新的财政预算分配制度——“财政因素分配法”在达川区应运而生，这项制度按照保障类、工作类、激励类等三类九项内容对乡镇重新进行财政资金分配。
改革还不满5年。如今，达川区的状况已经发生翻天覆地的变化，迎来了经济社会持续快速发展。2017年，达川区GDP比2013年增长了31.3%，农民人均纯收入比2013年增长了56.4%，贫困人口由2014年的95528人下降到2017年的14987人，100%的乡镇、100%的建制村和100%的社通硬化路……
现在回头看来，这些发展成果主要源于“财政因素分配法”的实施。这一乡镇财政预算新模式，实现了财政预算更加公平合理的分配导向，使基层财力获得极大保障，乡镇发展活力竞相迸发。这剂治疗地方综合治理难题的良方，解放了基层干部的时间和精力、城市和乡村的资源，激发了干部群众干事创业的激情，在短短几年间盘活了地方的党建、经济、民生、公共设施建设的整盘棋。对于干部们来说，这场改革不仅是对自身能力的一次综合考验，也是大家践行以人民为中心的发展思想的一轮精神洗礼。
说起这场改革，许国斌认真地告诉记者：“破题的密码有两个，一是自我革命，二是全过程公开。”
1.痛定思痛后的探路前行
达州市达川区位于四川东北部，辖区面积2245平方公里，人口122万多，是全国产粮、产油、生猪大区，但这里也是省级贫困县（区），属于川陕革命老区和秦巴连片贫困山区。
“乡镇发展受困，一个重要原因是缺钱。”达川区财政局副局长李志华直截了当地告诉记者，过去，54个乡镇（街道）受困于发展不均衡，特别是一些偏远乡镇财力保障不足，自身发展能力又弱，产业发展、基础设施建设严重滞后，全面小康和脱贫攻坚困难重重。
2013年达川区乡镇年初预算28357万元，扣除个人工资、农村低保五保等刚性预算支出25712万元，平均到每个乡镇可调用财力不足50万元。“总财力最低的木头乡年初预算只有225万元，其中人员支出达194万元，剩余可调用财力仅有31万元，可用于保运转、促发展的能力相当有限。”李志华回忆道。
发展环境先天不足，而财政制度又相对落后。2013年达川撤县设区，过去执行的“基数”+“增长”的乡镇财力保障模式，在基层面临的追赶跨越发展面前，暴露出严重的体制弊端。“这个村的路灯要修，要打报告要经费；那个乡的产业缺资金，也要打报告。”许国斌说，“这种‘零基预算’模式，一事一报告，实际上纷乱繁杂而缺乏科学规划，没有制度保障。”
那时，最让乡镇干部头疼的事情就是“跑钱”。经费得不到保障，日常运转出现困难，部分乡镇、村（社区）干部垫资、负债开展工作，领导干部不得不把主要精力放到县里搞协调、跑项目、争取资金上。不少党政领导干部无奈地自嘲道：“每天的工作不是在跑钱，就是在跑钱的路上。”
重重困难面前，财政预算刚性约束成为“一纸空谈”。乡镇每年经费追加现象频繁。2012年，全县乡镇追加经费1075笔，金额达到1.1亿元；2013年乡镇追加经费达到1056笔，追加金额达到1亿元。
“最让人痛心的是‘苍蝇’式腐败滋生蔓延。制度的不规范带来管理上的风险，最终压倒了一些干部。”许国斌告诉记者，在经费争取、资金追加过程中，少数干部铤而走险，乘机以权谋私、“吃拿卡要”“苍蝇”式腐败时有发生。2013年查处相关案件33件39人，全区正风肃纪压力日增。
破积弊、正风气，痛定思痛、浴火重生，没有别的选择。达川区创新实施的“财政因素分配法”按照财力向基层倾斜、经费按保障类、工作类、激励类三个大类和人口因素、财力因素、农村基础设施建设及村组织运转因素、距离城区的远近因素、农民市民化因素、重点项目建设因素、脱贫攻坚因素、党建群团因素、综合目标考核因素等9个小项，对各个乡镇按权重比例分配财政资金，实现更加公开公平的分配导向。
2.财力下沉后焕发的勃勃生机
“财政因素分配法”实施后，人口多、财力弱、地方偏远的乡镇拿到了更多的财政资金，这些乡镇可以根据年度预算和实际需要科学使用这些钱。这一财政预算分配模式看似波澜不惊，但一系列的变化已经开始在这片川东北的土地上悄然发生。
今年7月，记者来到龙会乡龙会社区时，码头上的劳动号子声响彻巴河河畔。在这里，曾经令居民们感到脏乱的生猪仔市场已不复存在，而一个让居民期盼已久的规范的新码头已经开始施工。“这里马上要有崭新的路灯了。”人们聚集在刚运来的路灯设备旁打量，他们告诉记者，如今龙会乡社区各条街道比5年前整洁多了，漂亮多了。
这些工程的资金都得益于“财政因素分配法”。“‘财政因素分配法’使财政预算与每个乡镇发展过程中的方方面面细致紧密地联系起来，也为社会管理向更加科学、更加精细的方向发展提供了保障。”李志华对这一新的财政制度如数家珍，他2012年起就在财政局担任领导，全程见证并参与了这场变革。他介绍，乡镇财政按因素保障以来，财力持续向基层下沉，确保了基层运行经费年初有预算，切实解决了基层服务群众、促发展的后顾之忧，有力地激发了乡镇干部聚精会神抓工作、一心一意谋发展的干事创业热情，乡镇经济社会各项事业加速推进。
说到乡镇经济发展，龙会乡旗杆坝村的村民感触最深。过去，能把自家地里的花椒顺利地卖出去就已经很满足，一些一辈子生活在村里的老人甚至想象不出发展产业是一个怎样的情景。“财政因素分配法”实施后，这里成立了达川区椒王种植专业合作社，花椒业主带领172户村民发展花椒产业，他们精心培育幼苗、烘干成品，不断引进和推广新品种，积极开拓市场销路。“乡里当时给予我们财政支持，这不只是钱的事，它更是一种精神上的支持和鼓舞。”合作社负责人吴仕义告诉记者，“我们知道感恩，所以我们特别珍惜今天的产业。虽然近期合作社在经营上经历了一点挫折，但我们有信心克服困难，赢得更好的发展。”
近年来，区级财政累计向乡镇下沉基本财力保障资金达4亿元，乡镇财政总支出从2013年的49269万元激增到2017年的80816万元，增长64％。财力下沉，乡镇有了可以自主安排的财政资金，有条件逐年消除赤字、化解债务。
达川区财政局预算股股长何绍波介绍，2017年，石桥镇财政支出达到4135万元，比2013年增长2.13倍。乡镇经费保障得到极大提高，真正让乡镇、村级等基层一线有钱办事、有精力抓发展、有资金脱贫致富。
3.干部回归本职后的奋发作为
“财政因素分配法”的红利不止于经济。“实施‘财政因素分配法’，就是要干部回归本职，把心思和精力放在抓发展抓建设抓服务上，而不是‘跑部钱进’。”许国斌说。
财力下沉盘活了乡镇经济，增添了干部下沉基层干实事的信心。在“财政因素分配法”的启发之下，达川区的干部们开始思考，如何进一步践行以人民为中心的发展思想，给群众切实增添幸福感。“光喊喊口号，跑跑田埂子，不仅没有用，而且会耽误地方发展。”达川区委号召有能力、想干事的干部下沉到基层做实事，去基层开拓出一片天地。
马家镇党委书记黄聃便是其中一位。2016年，黄聃从区级部门调任到马家镇。到任时，黄聃的同事告诉他，“你这位书记赶上了好时候了，都不用去区里‘跑钱’，可以一心一意做事”。
“我还确实赶上了好时候。”黄聃告诉记者，“科学合理的财政制度给基层干部腾出了足够的时间和精力，我们可以甩开胳膊大干一场。” 在马家镇工作的两年里，黄聃与干部们积极投入人力物力清理河道、兴修化粪池垃圾池、美化环境，使马家镇的面貌焕然一新。
在马家镇肖家村，新拓宽的旅游环线步道经过丁氏农庄的院落前，为农庄带来了更多的游客。“这些年乡镇干部真做实事，我们都是受益者。”沿着丁氏农庄老板丁伟手指的方向望去，镇里利用财政资金移栽的景观苗木，沿着步道一直蜿蜒至山脚。
科学合理的财政预算，公开透明的资金分配方式，使各个乡镇的干部在业绩的比拼上驶入良性竞争的轨道。那种“会哭的孩子有奶吃”的会跑钱的干部没有了“市场”，也没有必要再去跑钱。取而代之的是一门心思抓工作、谋发展的好干部。
如今许国斌的办公桌上，不会再出现繁多零碎的请求解决资金的请示报告，也不会再出现资金报告县级领导签字就作数的情况。“现在我们区里的干部到一个地方调研，在财政问题上，不会随意表态了，都是把问题带回来，经过认真调研和会议研究之后再作决定。”许国斌说，“实际上，这次改革是一场革新，它改变了干部认识问题、思考问题的方式。”
4.一项改革引发的连锁反应
纠正财政资金分配“指挥棒”偏向，也就抓住了全面推进依法治区的“牛鼻子”。在实践过程中，达川区的领导干部真实地感受到，“财政因素分配法”不仅让财政预算全面规范、公开透明，而且让财政分配领域的腐败行为没有了生存空间。
在“财政因素分配法”制度还在研究酝酿之时，达川区委、区政府已经考虑到它与预腐防变机制的关系。“财政因素分配法”从制度上强化源头防控，扎牢制度“反腐”笼子，在财政预算分配领域基本解决了“权力寻租”“吃拿卡要”“苍蝇腐败”等问题，推动形成风清气正、崇廉尚实的干事创业新常态。
加强基层治理，重在规范权力。在总结工作成果时，许国斌向达川区各级领导干部强调，在扎牢防腐“笼子”、着力加强基层治理的过程中，要把“一图一表一阀”真正落实到位。“这是‘财政因素分配法’具有巨大能量的重要原因。”许国斌告诉记者。
“一图”即规范权力“运行图”，通过“削减领导的审批权、规范财政的拨付权、限制乡镇的自由裁量权”，三管齐下从源头上预防腐败；“一表”即优化分配“流程表”，从保障资金分配的领导小组成员组成、财政拨付流程、财经工作纪律方面公开透明，着力斩断了可能存在的“灰色利益”链；“一阀”即拧紧资金“监管阀”，按照“年初因素分配、年中科学监管、年末绩效问责”的闭合监管，通过“信息公开、定期巡查、问责考核”，严防财政资金“跑冒滴漏”。
在“财政因素分配法”综合改革的影响下，达川区推出一系列有力的创新举措。2017年，达川区在“十大民生救助制度”成功实施基础上，创新建立社会救助大平台，将民政、卫计、教科、住建等12个救助职能部门的低保、特困、医疗、助学、住房补贴等40项救助事项，全部纳入区社会救助大平台统一办理。困难群众只需到户籍所在地乡镇（街道）社会救助窗口这一个地方提交申请和相关资料，而且“只需跑一次”。
另一方面，“财政因素分配法”激发了乡镇发展活力，保障了基层财力，为化解累积多年的社会矛盾奠定了坚实基础。达川区委、区政府创新实施“315群众工作法”，面向群众敞开依法理性表达诉求的大门，引导各级干部和广大群众牢固树立法治理念，坚持用法治思维解决问题、推动工作、维护稳定。困扰达川发展多年的“信访不信法”“弃法转访”“以访压法”风气得到有效遏制。“315”群众工作法有效化解城乡建设、劳动社保、土地征用等重点领域的信访问题1305件，信访总量比2013年下降10.88%，为达川持续健康发展营造了良好的社会氛围。
5.全面发展中收获的精神财富
7月末，在达川区龙会乡花石岩村，新修的公路蜿蜒在半山腰，连续的180度回弯在大山这匹“画布”上勾勒出一串“之”字。路两旁，收获过后的花椒树刚刚被合作社的社员们修剪过，迎着炽烈的阳光伸展枝丫，和远处道路两旁的无花果林、桃树林一起，把曾经贫困的村庄装点得生机勃勃。
在四川东部的很多地方，人们的居住形态以散居为主，自然村之间有像样的公路连通，对村民来说是件大事。2014年来，达川区新的财政政策在修建农村公路方面投入补助和奖励资金2亿元，直接撬动了20亿元社会资金，修建了9000多公里村道和社道。如此规模的建设，仅仅用了3年时间。
常年生活在花石岩村的村民罗老汉还不习惯坐车，一个个道路转弯增添了他晕车的烦恼，却给他们一家带来了新生活的希望。
人对幸福生活的追求，总是在不断提升。“路修好了，村子不一定就能富起来。”如今罗老汉这样的村民已经能认识到，交通的便利使农村劳动力输出更为便捷，但不具备专业劳动技能的劳动力输出并没给村子的经济带来根本性的改善。村民和乡镇干部们说，真正让村里人改变命运，最终要依仗人的精神的提升和素质的提高。
“在‘财政因素分配法’的指导下，乡里每年给花石岩村的财政资金中，有3万元作为村党组织工作经费。”龙会乡党委书记桂征雄向记者介绍，“这笔资金虽然不多，但村里把钱花在了刀刃上。”
“2015年起，为了提升村民的文化水平和职业技能，我们党支部组织起农民夜校和各类培训。”花石岩村党支部书记吴传全介绍，几年间，村里已经为村民举办了农业技术培训80多期、法规政策介绍30多期、花卉种植培训9期、烹饪培训6期、优秀文化讲座10场。“无论是邀请老师的费用，还是实训所需工具材料的费用，都出自这笔经费。”吴传全说。
“财政因素分配法”也为基层党建工作的创新创造了条件。达川区实施的“党支部标准工作法”，按照“基本队伍标准、基本活动标准、基本阵地标准、基本制度标准、基本保障标准”五个标准要求，对农村基层党组织提出具体标准。基层党建工作细化为任务清单和责任清单，同时，随着“固本强基”“细胞强健”和“头雁引领”三大工程的全面实施，基层党组织的战斗堡垒作用被充分激发。
“这些年来，花石岩村形成‘果、花、钓、药’为一体的生态农业观光产业，离不开村民素质的提高和团结友爱的氛围，特别是离不开基层党组织发挥的作用。”花石岩村第一书记朱毅告诉记者，这个只有1200多人的村子，大多数精壮的年轻人都出去打工了，包括老弱病残幼，只剩下400多人。如今村子能发展成这样，不得不说“财政因素分配法”创造了奇迹。
晚饭过后，具有浓郁地方特色的音乐伴随着暮光，笼罩着整个村子。村民在广场上跳起“坝坝舞”。这个集体舞不只需要村民男女老少的广泛参与，更需要大家举手投足之间的配合、眼神心灵的默契和情感的交汇融合。刚学会的和跳得好的村民，都将得到“爱心超市”的奖励。村民说：“大家比以前更像一家人了。”
“这个完全真实的、可用来推广的政策，和它所引发的故事，就这样发生在今天的达川——中国一个平凡而美丽的区县。”吴传全说。
（本报记者 彭景晖 李晓东 周洪双）
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