加强职业培训立法 助推供给侧结构性改革

    职业培训是劳动就业的重要环节，对促进就业、提高就业质量、提升企业和国家竞争力等具有重要意义。加强职业培训，促进劳动者各方面素质的提高，使劳动者获得体面劳动，也是新发展理念和以人民为中心的发展思想的应有之义。特别是当前我国正在进行供给侧结构性改革，其中一项重要任务就是化解过剩产能。在化解过剩产能过程中，安置好分流的职工，需要加强培训，以提高分流人员转岗和再就业的能力。从长远看，供给侧结构性改革必然要求产业升级优化，也对劳动者素质提出了更高要求。因此，加强职业培训立法，完善职业培训制度，对于推进供给侧结构性改革的顺利实施具有重要的现实意义和长远意义。

    我国向来重视职业培训工作，在加强职业培训、促进就业方面采取了一系列措施。据统计，2017年全年，我国共组织各类职业培训1690万人次。但与职业培训的重要意义和全面依法治国的要求相比，我国职业培训立法工作还比较落后，具体体现为：职业培训立法分散、体系不健全；职业培训主要依靠政策调整，法律作用不彰；立法内容陈旧，权威性和影响力不足。

    立法滞后导致职业培训制度不完善，职业培训效果也有待提高。当前职业培训存在的主要问题包括：接受培训的主体有限，覆盖面不广；培训机构不健全，社会化培训机构的作用没有充分发挥出来；培训的内容和方式还比较落后，不能完全适应劳动者和市场的需要；培训效果缺乏评估体系，培训质量有待提高；校企合作制度不完善；职业培训的三方机制不健全；监督不到位，骗取培训补贴等违法事件时有发生。

    解决这些问题必须加强职业培训立法。首先，要明确职业培训是劳动者的一项重要权利。从我国宪法和劳动法规定看，接受职业培训是劳动者和公民的一项重要权利。国际劳工组织2004年《人力资源开发建议书》也指出，成员“应承认教育和培训是所有人的一项权利”。将职业培训作为劳动者和公民的一项权利，有利于明确政府和企业的职责，提高职业培训的地位，维护公民和劳动者的合法权益。

    其次，要进一步明确政府和用人单位在职业培训中的职责和义务。制定政策、开发项目和建立制度是政府在职业指导和职业培训方面的主要职责。从发展趋势看，政府职业培训的主要职责日益从具体的组织参与培训过渡到制定和实施相关政策措施，通过税收和财政补贴等方式，引导和鼓励各类培训机构和企业参与职业培训。目前我国立法中关于政府在职业培训中的职责规定较为原则，需要通过具体规则进一步明确。此外，对劳动者进行培训，也是用人单位的义务。我国立法规定了企业按国家规定提取和使用职业培训经费的义务，但目前该条款的落实情况并不理想，需要从制度上进一步明确职业培训经费的提取、使用、评估和监督等环节的具体规则。

    再次，要促进职业教育与职业培训的融合。职业教育和职业培训是职业技能提升的两个重要环节。职业教育突出了学校和文化教育的地位，侧重于就业前的教育和培训，职业培训突出了政府、企业的职责，包括就业前培训和在职培训。从国际上看，职业教育和职业培训呈现出融合的趋势。目前我国职业教育和职业培训的主管部门分别为教育行政部门和人社行政部门，二者职能存在一定交叉。今后要进一步理顺职业教育和职业培训的关系，促进职业教育和职业培训政策的对接；要科学设置学校教育和生产实训的内容及相互衔接，切实提高职业教育和职业培训的质量；要健全校企合作机制，实现职业教育和职业培训资源共享；要通过制度完善，建立部门沟通协调的有效机制，推进职业教育和职业培训的深度融合。

    最后，要创新职业培训的立法模式。目前我国职业培训的内容分散在不同法律当中，职业教育的主要内容则集中在职业教育法中。当前，制定职业培训的专门法律难度较大，比较可行的办法是制定职业培训条例，明确政府、企业和个人在职业培训中的职责和权利义务。同时，可考虑综合性的人力资源开发立法，在职业教育法和相关立法的基础上，借鉴其他国家的先进经验，立足我国国情和实践，整合职业教育、职业培训、职业资格、职业鉴定等内容，进行人力资源开发促进的综合立法，促进人才强国战略的实施。

    （作者：谢增毅，系中国社会科学院中国特色社会主义理论体系研究中心特约研究员）