为生态损害赔偿制度提供法治化方案

    【光明时评】

    近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《方案》），要求自2018年1月1日起，在全国试行生态环境损害赔偿制度。这项改革，意味着我国将形成生态环境保护的“国益诉讼”“公益诉讼”“私益诉讼”并行，行政磋商与司法裁判相互衔接的多层次、多元化纠纷解决机制。

    凡属重大改革都要于法有据，尽快实现生态损害赔偿制度法律化，为生态损害赔偿制度改革提供最为有效的法治化方案和途径，是当务之急。《方案》虽然对“生态环境损害”“生态损害赔偿责任”等概念有所涉及，但并未从法律角度予以界定。欲为生态损害赔偿制度建立法律依据，首要任务是厘清基本概念、明确法律属性。

    首先，生态环境损害是一种新的损害事实，不能简单归属于传统民事侵权法上的侵权行为。根据《方案》对生态环境损害的定义，生态环境损害是由于对生态环境的侵害行为所造成的法律后果，这种行为与传统民法上的侵权在侵害主体、侵害利益、侵害后果上都有明显不同。这要求在法律上明确生态环境侵害行为的属性，将其区别于民事侵权行为。

    其次，生态环境损害赔偿责任是一种防御责任，而非民法上的填补责任。要实现《方案》提出的责任明确的改革目标，前提是界定生态环境损害赔偿责任的法律属性。生态环境损害赔偿作为一种不利的法律后果，属于法律责任的范畴。但因为大多数生态环境损害的造成并非行为人的过错，法律责任甚至不存在对当事人行为否定的意义，而是基于个别正义与整体正义平衡目的而对利益关系进行的调整。这要求在法律上明确生态环境损害赔偿责任的性质并规定与其性质相适应的责任承担方式。

    再次，生态损害赔偿诉讼是一种国家利益诉讼，而非一般的公益诉讼。《方案》将生态环境损害赔偿权利人确定为省级人民政府及其地市级人民政府，并结合国家自然资源资产管理体制改革进行了相关安排。在我国，国务院是自然资源国家所有权人的代表，地方人民政府在法律范围内行使国有自然资源管理职责。这意味着，生态损害赔偿诉讼不同于由法律授权人民检察院、环保团体提起的公益诉讼，是代表国家以所有权人身份提起的国家利益诉讼，也应建立与公益诉讼既相衔接，又有区别的诉讼制度。

    由此，《方案》所承担的建立生态文明体制改革中的责任追究制度的任务十分艰巨，迫切需要创制新型法律责任形式，建立专门环境侵害责任制度。当前，正在进行的民法典编纂等完善中国特色社会主义立法体系的工作，为建立生态环境损害赔偿制度的法律依据提供了良好契机。

    其一，贯彻落实《民法总则》规定的“绿色原则”。《民法总则》规定，民事主体从事民事活动，应当有利于节约资源、保护生态环境。这为建立生态环境损害赔偿制度提供了良好基础。应结合《生态文明体制改革方案》提出“健全自然资源资产产权制度”的要求，在民法典物权编中，规定物权行使的环境保护具体要求和普遍限制，完善国家自然资源所有权制度，对相邻关系和地役权制度予以绿色改造，创设“资源利用权”，明确生态环境及其重要要素的“公共财产”地位、增设“公物”制度等。

    其二，制定专门的《环境责任法》，将生态环境损害责任作为环境法的专门责任类型加以规定。我国现行法律并未对生态环境损害作出界定，《环境保护法》笼统规定了“损害”并将其引致《侵权责任法》，法律适用实践中发现问题很多。为解决法律适用问题，《水污染防治法修订案》采取了不完全引致《侵权责任法》的做法，但依然未能明确生态环境损害的概念。为此，应启动专门环境责任立法工作，明确环境侵害的各种法律后果，建立系统的专门环境法律责任制度，为生态环境损害提供完整的法律依据。

    其三，出台司法解释，建立生态损害赔偿诉讼、公益诉讼、私益诉讼的衔接与协调机制。按照《方案》的要求，在最高人民法院已经制定《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》《关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》的基础上，根据生态损害赔偿诉讼的“国益诉讼”特性，制定专门司法解释，明确诉讼程序以及法律适用的特殊规则。在积累司法经验的基础上，适时启动相关诉讼法的修改。

    （作者：吕忠梅，系全国政协社会和法制委员会副主任、清华大学法学院教授、中国法学会环境资源法研究会会长）