以劳务输出推动精准扶贫

    实现农村贫困人口脱贫并解决区域性整体贫困是全面建成小康社会最重要的目标和最艰巨的任务。自20世纪80年代开始，我国劳动力在城乡间、区域间、产业间和部门间的流动规模不断扩大，农民工总量由2006年的1.32亿人，增加到2016年的2.82亿人。这一大规模的劳动力流动除实现了劳动力及其附载要素在空间与区域上的有效配置之外，也为中国贫困的缓解与消除作出了积极贡献。据统计，2012年至2016年期间我国共有6500多万人口摆脱贫困，贫困发生率由10.2%下降到4.5%。在这一过程中，中央政府在劳务输出上的顶层设计和政策安排以及地方政府的具体组织功不可没。然而，在精准扶贫推进的关键期，贫困地区劳动力外流导致贫困对象的空间分布与表现形式都在发生变化，这对传统的扶贫方式提出了挑战。

    劳动力流动所带来的贫困空间位移对精准扶贫战略提出了反思与新的要求。自1986年开始，我国传统扶贫政策采取了偏向区域就地救济和开发的模式，在这一模式下各类扶贫项目和资源资金主要聚焦贫困地区、贫困县和贫困村。这是由我国长期以来贫困人口在地理空间分布较为集中的特征所决定的，具有一定的科学性、必要性、精准性和合理性。然而，随着城乡抑或区域间二元经济体制藩篱约束的不断减弱，劳动力从不流动到流动、从小规模流动到大规模流动，不仅改变了劳动力要素的区域布局，而且也在一定程度上带来了贫困由农村和欠发达地区向城镇和发达地区的空间位移。更为关键的是，在现行的扶贫、救助体系和政策框架下，外流劳动力既脱离了农村扶贫范畴，又被排斥在城市社会保障与救济体系之外，处于两端“漏出”的境况。这就对目前我国所实行的聚焦贫困连片地区、贫困县和贫困乡村并实行就地开发的扶贫政策形成了新的考验，需要校正扶贫政策在空间上可能的偏差和对象上可能存在的遗漏。

    劳动力流动所带来的贫困空间位移，形成了“新城市贫困”，这也对精准扶贫战略的“精准”推进与扶贫效率提升提出了新命题。随着近年来农村和欠发达地区劳动力的大规模流动，贫困逐步由农村和传统农业部门向城镇和现代城镇部门转移，外来劳动力构成了城市贫困人口的重要组成部分。这一群体的就业主要集中在非正规部门，生活往往处于城市的非主流境地，呈现居住边缘化和生活孤岛化特征，在流动过程中所形成的“城中村”“棚户区”“城乡接合部”等便是典型例证，给扶贫政策如何精准聚焦和锁定“新城市贫困”、预防陷入“新二元贫困”提出了新的考验。

    劳动力外流给农村和欠发达地区自身的内生发展带来的冲击值得关注，由“输血式”向“造血式”扶贫的转变迫切需要加快进程。我国农村和欠发达地区尤其是国家级贫困县恰恰处于经济发展的初级阶段，劳动力外流的极化效应偏向占主导，而且所带来的留守人口结构的“畸形化”、对留守儿童和空巢老人福利的侵蚀，乃至“空洞镇”“空心村”层出不穷等社会问题使得贫困并未得到根本消除。因此，劳动力流动给农村和欠发达地区所带来的负向效应以及整体区域贫困值得关注，传统的输血式扶贫已不能解决根本问题，以提升欠发达地区内在竞争力和吸引力为目标的造血式扶贫需要提上日程。

    中央在2013年提出了“精准扶贫”这一新的方略，实现了扶贫治理主体的微观化和具体化、扶贫考核和问责机制的转变与创新、精准扶贫工作机制的建构与创新、社会监督和社会参与下的扶贫过程透明化与公开化。然而，为规避因劳动力流动所形成的“新城市贫困”，降低劳动力外流所导致的农村和欠发达地区内生发展动力源的漏出，进一步发挥与挖掘劳务输出在精准扶贫中的潜在效应，笔者提出以下创新路径选择与政策建议：

    将劳务输出纳入精准扶贫的战略框架，并凸显其战略地位，这是弥补传统区域开发扶贫的不足，纠正扶贫政策方向偏差和扶贫对象漏出的需要。尽管劳动力流动早已自20世纪80年代开始，然而因为劳务输出并不能给地方政府带来直接的财政收入，导致劳务输出在精准扶贫中往往流于形式，并未得到足够的重视，更未实现劳务输出与减贫两者间的激励相容。另外，由于近年来贫困的空间位移，导致漏出部分贫困人口无法从政府扶贫开发资源中受益：政府扶贫开发资源只流向贫困区域与贫困县域，而非贫困县的贫困人口以及劳动力外流的贫困群体并未得到足够关注。因此，将劳务输出与缓解贫困摆在同样的战略高度尤为必要。

    制定区域本地开发扶贫、劳务输出扶贫与配套的农村救济式扶贫等多种不同组合的扶贫政策，因人因地而异，提高扶贫的针对性、精准化和有效性。例如，自然资源相对丰富、交通条件较好的地区，确定就地开发扶贫为主、劳务输出扶贫为辅的扶贫政策；反之则采用以劳务输出扶贫为主、就地开发扶贫为辅的扶贫政策；缺乏基本生存条件的地区实行强制性的移民扶贫政策；农村特困人员和家庭采用社会保障的救济式扶贫政策，并减少扶贫项目和资金的中间环节，最终形成以贫困人口是否受益、受益多少为考核目标的扶贫体系。

    发挥城乡和区域协同效应，实现城乡和区域间的扶贫脱贫一体化，并辅之以户籍及其背后所附属的系列福利制度改革，为发挥劳动力流动的减贫效应创造制度条件。

    建立两大体系，确保对贫困人口在空间上的动态追踪，并实现贫困人口、家庭和贫困地区的内生式脱贫：一是为追踪和锁定扶贫对象，校正扶贫在对象上的偏差，需要挖掘“互联网+”和大数据相互间的双重叠加效应，建立健全贫困人口和贫困家庭动态数据库；二是建立以劳动力市场需求为导向的教育与培训体系，提升贫困人口和家庭的人力资本以及贫困地区的教育投入。

    （作者：樊士德，单位：南京审计大学经济与贸易学院）