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    光明日报 2015年11月29日 星期日

    热点思考

    当前农地“三权分置”中需要注意的几个问题

    作者:李伟伟 《光明日报》( 2015年11月29日 07版)
    新华社发

        顺应农民保留承包权、流转经营权的意愿,实现承包权和经营权分置并行,是我国农地制度的又一大创新。目前,在大多数地区,承包权与经营权分置的条件已基本成熟,土地所有权、承包权、经营权“三权分置”将是今后农地制度的一条主线。今年一号文件提出,界定农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权之间的权利关系,但三权具体如何分置,从而使各自权利义务明确,则需要理论与实践同时给予回答。目前,有几个问题需要加以注意。

     

    一是真正发挥农民集体所有权的制度优势。

     

        农民集体所有权在我国已经创设、存在并实际运行半个多世纪,并被作为一种价值取向和执政理念坚持至今。在三权中,农民集体所有权“权龄”最长,“权格”最高,可以认为是其他两个权利的“权源”。也正因如此,在新的权利从这一母体中“诞生”后,人们把目光更多地投向新权利,往往对其不重视甚至忽视了。如今三权分置又新增“第三方经营者”这一权利主体的情况下,各方的权利义务都会有变动与调整,并寻找到一个新的平衡点。可以说,历史到了对农民集体所有权重新认识、定位的节点。

     

        界定清楚农民集体所有权,既要有顶层设计,也要有基层创造。未来较长一段时期的制度设计方向应该是:对农民集体所有权与农户土地承包经营权(包括第三方经营者的土地经营权)同等保护,形成权利的相对平衡,而不是“此时一方强、另一方弱,彼时又相反”的不稳定权利格局。

     

        具体要从理论和实践两方面同时入手。理论上,要用动态、发展的眼光和历史、当代的双重视角,全面、辩证地认识农民集体所有权;要明确农民集体所有权主体——“农民集体”是自然人联合体,不是抽象的权利主体;要明确农民集体所有权主客体范围以村民小组(原生产队)为一般;要用“合有”来对农民集体所有权性质进行界定;要从管理内容(权属管理、利用管理)和管理对象(内部成员、外部主体)两个维度、四个方面进行权能界定与做实。而实践探索的当务之急,就是使集体所有权真正落到实处,扭转“人人有、人人无”的局面。一是要尊重历史,将农民集体所有权主体真正“下沉”“归还”至村民小组一级;二是发挥农民集体所有权优势,破解农地“细碎化”,实现规模的扩大。

     

    二是谨防对土地承包经营权赋权过多。

     

        自实行家庭承包经营以来,我们在政策上一直强调对农户个体的权利进行赋予和保护,亦即“还权赋能”。应该说,赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,依法保障农民对土地的占用、使用、收益、流转的权利,是应该的,也是必须的。只有这样,才能使农民真正吃上“定心丸”,才能稳定地在土地上投入、生产及流转,才能有效对抗农民集体所有权可能的不法侵害。今后应该把农户的这些权利进一步做实、做到位,使之深入人心,成为农户自身、农民集体及其代理人、基层政府等各方的共识和行动准则,任何人或组织都不能随意侵犯、剥夺农户的这些权利。

     

        近期,土地承包经营权权能进一步扩张的一个重要表现是土地经营权抵押。十八届三中全会提出,“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”,2014年中央一号文件则进一步指出,“允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”,并要求有关部门抓紧研究提出规范的实施办法,建立配套的抵押资产处置机制,推动修改相关法律法规。但是,各方对此仍存在较大争议,从金融机构的视角来说,真正愿意开展此类业务的并不多。一些开展了的,大都有政府或其他组织的“保证”,并不是真正意义上的抵押。

     

        如果允许土地经营权抵押贷款,也就表明农民获得或接近获得带有根本性的一项最终处分权,这与出租等流转方式有明显的区别,而向“买卖”更近了一步,这一定程度就是对农村土地农民集体所有权的挑战。对此,今后的政策走向,需要特别慎重、稳妥地对待。

     

    三是谨防土地经营权过早、过快物权化。

     

        土地经营权作为“三权”中新创设的一种独立权利形态,已经得到政策的正式回应,接下来就需要界定其权利性质。法理上,流转(主要指出租)是流出方和第三方经营者通过租赁合同,以土地使用为主要标的物的一种土地债务债权关系,土地经营权就是第三方经营者通过流转方式获得的土地权利。我们通过从对抗力、存续期间、转让性、利用内容及对价五个方面分析后认为,土地经营权的性质为债权,而非物权。这符合物权的“一物一权主义”。

     

        同时,从国际经验来看,对与土地经营权类似的租赁权进行债权物权化改造,是多国的通行做法。一般因为所有权的优势地位,承租人的地位(即租赁权)显得比较脆弱,考虑到租赁权的脆弱可能会阻挠社会生产进步和生活安定,各国的立法也在努力地强化承租人的地位,推进租赁权物权化。可以说,不动产租赁权物权化,使契约产生的债务关系中的承租人的权能具有物权效力是各国的共同倾向,特别是赋予租赁权对抗力以及抑制出租人的自由终止权利这两点,几乎没有例外。

     

        目前,我国开始出现对土地经营权物权化改造的呼声,应该说,这有一定的合理性,因为有利于土地经营权的稳定性,以及对农业生产投资的信心和积极性。长期来看,土地经营权物权化也是必然趋势。但需要特别注意的是,上述租赁权物权化的一个重要前提是所有权处于绝对优势和强势地位。如果出租方的所有权(承包权)并没有处于绝对优势和强势地位,那么,赋予承租方的租赁权(经营权)以物权特征,则容易对前者造成挑战与侵犯。

     

        (作者单位:农业部农业贸易促进中心)

     

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