“十三五”时期区域协调发展的战略思路

“十二五”时期我国区域发展的基本特征

    区域发展相对差距总体缩小，但发展不平衡现象仍然存在。“十二五”时期，我国各地区经济进入由高速向中高速转换的发展阶段，尽管增速有所下降，但大部分地区仍保持了较高的增长速度，支撑了全国经济的稳步发展。从全国31个省份人均地区生产总值来看，地区之间的发展差距有所缩小，中部和西部地区生产总值占全国的比重不断上升，东北地区自2013年以后下降。但区域发展不平衡现象依然存在，受国内外环境影响，近年来，尤其是2014年至今，东北地区和山西省经济增速下滑明显，这些省份以资源、能源输出为主，产业结构单一，主导产业多处于产业链的上游，深加工能力相对薄弱，受需求下降影响较大。一些贫困地区在教育、医疗等基本公共服务方面与发达地区仍存在较大差距。

    经济带、城市群经济支撑力明显提高，但要素跨区域流动仍存在障碍。沿海地区始终是我国经济增长的支撑区域，经济总量仍占据全国半壁江山，长江沿岸省份经济总量占据全国的40%以上，京津冀、长江三角洲、珠江三角洲三大城市群，以全国2.8%的国土面积集聚了18%的人口，创造了36%的国内生产总值，成为带动我国经济快速增长和参与国际经济合作与竞争的主要平台。“一带一路”、“长江经济带”、“京津冀协同发展”三大支撑带的建设取得初步成效。但受财税体制和政绩考核机制不完善等因素的影响，劳动力、人才、资本和技术在地区间的自由流动仍存在障碍，产权保护、市场体系、市场准入、信用体系、市场监管等制度仍有待健全。

    不同层次区域合作不断推进，但区域治理机制有待健全。东中西、跨省市、省内跨市的区域合作与次区域合作广泛开展，合作领域和内容不断拓展，区域一体化步伐不断加快。合作治理机制不断完善，不同类型区域根据自身发展所处阶段，推动区域合作规划的编制和实施；探索建立区域合作发展基金、生态补偿等制度；对口支援和帮扶工作进一步开展。但在区域合作和治理中仍存在中央与地方政府职责和权限不清、区域合作利益协调机制不健全、财税体制不完善、政绩考核缺乏针对性等问题。

    特殊类型问题地区得到较大支持，但差别化政策仍有待完善和落实。国家出台了很多针对特殊类型地区的区域政策，但地区间政策攀比竞争加剧，不同地区的政策越来越呈现趋同特征，政策精准性有待提高。

“十三五”时期统筹区域发展的战略思路

    “十三五”时期，要发挥市场配置资源的主体性作用，同时强化政府的规划引导和宏观指导，优化国土空间开发格局，统筹东中西，协调南北方，促进经济要素在更大范围、更高层次、更广空间顺畅流动与合理配置，构建以城市群、经济带、重点经济区等为支撑的功能清晰、分工合理、各具特色、协调联动的多中心、网络化区域发展格局。

    加强群区耦合。提高城市群的辐射力和带动力。目前，我国已初步形成京津冀、长三角、珠三角、长江中游、成渝、中原、哈长等城市群。下一步，需要在加强城市群内部基础设施网络化和生态环境联防联治的基础上，推进城市群一体化发展，强化城市群内部功能整合，提升城市群的整体国际竞争力，同时加强对周边地区的辐射力。要顺应城市群和经济区相互耦合的趋势，推进空间结构的优化。以城市群为核心，形成东北、泛渤海、泛长三角、泛珠三角、海峡、中部、西南、西北八大经济区。这种空间组织模式，既能发挥各区域自组织、自协调、自调整的能动性，加强相邻各省的经济联系与合作，中央政府也能发挥统筹协调能力，消除区域壁垒，促进要素跨区域流动，缩小区域差距。

    加强轴带引领。当前，我国交通运输方式组合条件好，具有一定发展基础的一级开发轴带主要有沿海经济带、长江经济带、京广京哈经济带、珠江-西江经济带、陇海兰新经济带、包昆经济带等。这些主要交通干线形成了比较明显的经济隆起带，对统筹东中西、协调南北方具有重要意义。

    除上述发展轴线外，沪昆经济带、沿边经济带、汉江经济带、胶济邯经济带、大（同）太（原）运（城）经济带、呼（和浩特）包（头）银（川）经济带等可以作为国家二级轴带。

    加强开放合作。“十三五”时期，不仅要继续深化沿海地区的对外开放水平和对内陆地区开放的带动能力，还要加快推进沿边、沿江和内陆地区开放，通过开放促改革、促合作、促发展。同时积极构建国际区域合作机制与交流平台，全面促进国际国内区域和次区域合作。

    当前，推进国际区域合作的战略重点是丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路经济带。应以国际大通道为依托，通过珠江-西江经济带，充分利用中国-东盟自由贸易区平台，深化珠三角与东南亚国家的合作；把长江经济带与孟中印缅经济走廊连接起来，深化澜沧江-湄公河国际次区域合作。通过丝绸之路经济带深化与中亚国家的合作，并加强与南亚、俄罗斯等国家和地区的合作，把新疆建成向西开放的重要基地；通过深化东北亚的国际区域、次区域合作，使东北地区成为我国面向东北亚开放的核心区和重要枢纽。

    在加强国际区域合作的同时，要高度重视国内区域合作。应通过国际区域、次区域合作，拉动或引领国内区域合作，通过国内区域合作支撑国际区域、次区域合作。以开放促合作，以合作促发展。

完善促进区域协调发展的长效机制

    加快推进全国统一大市场建设。

    进一步消除行政壁垒，积极推进区域资本、技术、人力资源和土地要素市场建设，建设区域性产权交易平台、技术和人力资源市场，积极推进城乡土地资产市场一体化，促进土地使用权有效流转和优化配置。推进区域市场信用体系建设，制订和完善信用法规和标准，共同打造信用信息大平台，推进信用服务市场建设，共建市场信用监管体系。加快改革户籍制度，逐步取消依附在户籍上的福利特权和针对非户籍人口的歧视性规定，提高社会保障统筹层次，加快完善各类社会保险跨地区转移接续机制，进一步完善财政转移支付体系，更多考虑常住人口基本公共服务均等化的要求。

    加强对城市群、经济带和重点经济区的规划引导。

    更好地发挥政府在规划编制、基础设施建设、公共服务提供、生态环境保护等领域的作用，重点对跨行政区、次区域进行规划引导。“十三五”期间，应启动若干重大区域规划的编制工作，如编制城市群规划和重点经济区的规划。编制黄河、淮河、松花江、辽河、汉江等流域的发展与合作规划，建立流域上下游生态补偿机制。在市县层面，编制多规合一的空间规划，避免规划之间的脱节和冲突，增强规划的科学性和权威性。在全国，构建上下一体相互衔接的空间规划体系。全国性的空间规划、区域性的空间规划、市县层面的空间规划的编制工作应作为“十三五”时期的重要任务。

    加大对特殊类型地区的分类指导和支持力度。

    更加关注空间布局分散、共性问题突出的特殊类型区域，进一步明确政策支持单元，完善差别化政策支持体系，加强基础设施建设，强化生态保护和修复，提高公共服务水平，逐步缓解问题区域的突出矛盾。切实改善革命老区、少数民族地区、边疆地区、贫困地区的生产生活条件，扶持贫困地区与扶持贫困人口相结合，提高义务教育、医疗卫生和社会保障等基本公共服务水平，保障贫困人口获得基本的生存权和发展权，提高贫困地区人口的自我发展能力。落实好对滞缓衰退型城市和资源枯竭型城市的相关政策和措施。加强对农产品主产区的支持政策。对重点生态功能区，要继续加大均衡性转移支付力度，建立横向和纵向相结合的生态补偿机制。

    健全区域合作互动机制。

    建立完善自上而下与自下而上相结合的区域合作模式，发挥各级政府、社会组织和企业等多元主体的作用，构建多层次、多形式、多领域的区域合作网络。鼓励和支持各地区开展多种形式的区域经济协作和技术、人才合作，创新区域合作方式，探索建立制度化的区域合作机制。进一步打破条块分割，鼓励成立各类区域性社会组织，明确区域性社会组织的法律地位，对区域性社会组织的产生、职责、权限、运行机制等予以规范和指导。支持社会组织和企业参与区域性公共产品生产和服务的供给。建立区域合作的服务体系，搭建各类合作平台，促进区域信息资源、创新资源、人才资源共建共享。完善发达地区对欠发达地区的对口支援制度和措施。鼓励发达地区采取多种方式帮扶欠发达地区，鼓励社会力量参与支持欠发达地区发展。

    （作者单位：国家发改委国土开发与地区经济研究所）