强化边疆治理 补齐战略短板

    国家既是人类创造的政治形式，也是政治地理空间单位。而作为政治地理空间单位的国家本身，又处于更大的地理空间格局中。因此，任何一个国家的发展都是在自身及相关的地理空间中实现的。近年来，中国发展中的地理空间问题，也由于边疆问题而被凸显——中国的发展已经处于一个前所未有的全方位和立体化的地理空间场域之中。然而，从国家发展战略的角度来审视这个地理空间场域便会发现，边疆的发展明显滞后于核心区的发展，并因此而成为国家发展总格局中的短板。在这样的情况下，通过强有力的边疆治理来补齐这块战略短板，既是国家发展的必然选择，也是推进国家治理体系和治理能力现代化必须面对的重要课题。

国家发展面临复杂的边疆形势

    跨入21世纪以来，中国面临着前所未有的发展环境，国家的边疆形势也发生了重大改变。经过由改革开放推动的现代化30多年的快速发展，中国的国家形势和外部环境都发生了根本性改变，从而将中国的边疆形势凸显在一种新的环境之中。

    一方面，中国在经过30多年的改革开放和快速发展之后，国家领土范围内不同区域之间的联系进一步加强，国家政治地理空间的整体性进一步凸显。与此同时，随着经济实力的增强和人民生活水平的提高，国家已经由全面建设时期转变为全面发展时期。在这样的情况下，将不同区域结合起来谋划，已成为国家整体发展的迫切要求。

    另一方面，中国以从未有过的姿态和程度融入了世界，既深深地影响着世界，也受到世界的深刻影响。在这样的条件下，中国的国家利益不再局限于领土的范围，已经遍及全球。中国必须在一个更大的地理空间范围内维护自身的国家利益。与此同时，当代世界的国家疆域形态已经发生了深刻改变。随着国家自身和人类活动范围的变化，超主权的疆域形态日渐凸显，一些西方大国已经充分地运用历史提供的机遇，拓展了国家的疆域，并构建了利益边疆、战略边疆等新形态边疆，有效地维护和发展了国家利益。

    面对形势变化对国家发展形成的刚性要求，中国必须在一个更大和更加广阔的地理空间范围内来谋划国家发展，从而以一种新的视角来看待国家的边疆。首先，在国家领土的范围内，不仅要将边疆与核心区或内地的发展结合起来，作为一个整体来看待并谋划发展。同时，要将陆地边疆与海洋边疆结合起来，将平面的边疆与空中边疆、底土边疆结合起来，凸显边疆的立体结构；其次，要确立中国的利益边疆、战略边疆，进而将领土边疆与这些新形态边疆结合起来，形成一个全方位的、立体化的边疆结构。

    总之，今天的中国不仅有必要也有可能和能力，将领土的核心区与边缘区、陆地边疆与海洋边疆、平面边疆与立体边疆、领土边疆与新形态边疆结合，进行全面的审视、谋划和统筹。也只有这样，才能有效地实现国家发展。而这样一来，中国的发展也就被置于一个宏大的立体化的空间场域中——国家发展和国家利益的维护，都必须在这样一个空间中实现。同时，只有在这样一个宏大的空间场域中进行谋篇布局，才能做好促进国家持续发展的大文章。党的十八届三中全会提出的国家治理体系和治理能力现代化的要求，也从国家治理的角度凸显了加强地理空间谋划的必要性。

边疆成为国家发展的战略短板

    从古至今，边疆的界定与边疆治理都是相辅相成的。边疆是因为国家治理的需要而界定的，边疆治理则进一步巩固了边疆的区分，进而强化了边疆的存在。但从中国目前边疆治理及边疆发展的状况来看，虽然取得了巨大的成就，却与国家发展的要求之间存在一定的差距。

    在历史上的边疆治理即王朝国家的边疆治理中，边疆治理都是围绕着核心区的治理而展开的。随着国家政治、经济和文化中心的移动，国家核心区及其治理在不断变化，国家的边疆治理便随着核心区及其治理的变化而不断调整，并服务于、服从于核心区的治理，甚至要为核心区的利益而作出牺牲。因此，边疆的治理水平和发展总是低于核心区，边疆的衰弱和边疆危机不时发生。

    中华人民共和国成立后，国家按照民族国家的制度要求调整了对边疆的看法，加强了包括开发和建设在内的边疆治理。但是，在整个国家治理格局中，边疆治理受到重视的程度远远不够，边疆治理在国家治理中长期处于从属地位。这一方面是由于传统的国家治理中的“核心-边缘”模式根深蒂固，国家治理中重核心区轻边缘区、重陆地轻海洋的思维发挥着深刻的影响，另一方面则是边疆治理受到国家发展水平和能力的制约。在国家能够动员的资源十分有限的情况下，国家不可能在边疆治理中投入足够的资源，只能让核心区或一部分地区首先发展起来。另外，在相当长的时间内，国家的安全形势处于严峻状态，边疆往往承受着较大的安全威胁。在这样的形势下，国家从战备的需要出发，不可能在边疆投入太多的资源。因此，国家的边疆治理基本上是针对陆地边疆的，进而将陆地边疆等同于“民族地区”，将边疆治理置于民族问题的框架下布局和实施。当前边疆治理的主要措施“兴边富民”行动，就是由国家民委推动的。

    边疆治理的这种格局，在国家的区域发展战略中表现得尤为突出。在新中国成立至20世纪60年代中期，国家经济建设的重心是在中部地带，重点发展重工业。从60年代中期到70年代末，国家以建设大三线为战略目标，将经济布局的重心放在西部地区，但重点是发展军工企业。改革开放以后，为了让一部分地区先富起来，国家实施“非均衡发展战略”，按东、中、西部三大地带序列分阶段、有重点地开展布局，并实行东、中、西部的梯度政策，在相当长的时期内优先发展沿海地区。到了20世纪末，才在继续沿海地区优势的同时，逐步加快中西部地区的发展。进入21世纪以来，国家实施西部大开发，加大对西部开发的力量，并实施“兴边富民”行动。诚然，在东部和西部都有边疆部分，但无论是东北部还是西部的发展，重点都不在边缘部分。只有“兴边富民”行动，才是针对边境的县和新疆生产建设兵团的边境团场的。

    进入21世纪以后，海洋边疆受到了高度重视。在党的十六大提出“实施海洋开发”的问题之后，十七大和十八大分别提出“发展海洋产业”和“建设海洋强国”的要求，进一步从国家战略的角度加强对海洋边疆的治理。从目前的情况来看，海洋边疆的治理不仅相对于核心区的治理显得滞后，就是相对于陆地边疆的治理也显得滞后。今天中国海洋边疆面临的许多问题，与海疆治理的滞后不无关系。值得欣慰的是，十八大后的海洋边疆治理发展迅猛，势头良好。

    总之，受制于各种主客观因素，边疆治理总体上处于滞后状态。因此，从国家总体发展来看，边疆的薄弱明显存在。这样的状况，不仅制约了国家整体实力的提升，而且还会引发更多的问题：一是不利于国家领土主权的巩固，甚至有可能导致国土被他国蚕食；二是多发的社会矛盾与民族矛盾纠缠在一起，边疆日渐增多的矛盾和冲突已经影响着国家的整体稳定；三是不能有效地维护中国的海外利益，限制了中国影响力的生成和发挥；四是影响了国家地缘政治战略的实施，不利于中国全球战略的构建。因此，从国家发展总体战略的角度来看，边疆已经成为国家发展的战略短板。

在国家战略层面重视边疆治理

    既然今天中国的国家发展已经处于一个由核心区和边疆——包括陆地边疆、海洋边疆、空中边疆、底土边疆和利益边疆、战略边疆——组成的宏大的地理空间场域中，而在这样巨大地理空间中的边疆的治理和发展又相对滞后，并导致了边疆的薄弱，进而影响到国家发展总体目标的实现，那么，从国家战略的高度重视边疆治理及加强边疆治理，尽快补齐国家发展的战略短板，就成为必然的选择。而且，今天的中国也有能力和条件全面加强边疆治理。

    从国家发展和国家治理的地理空间场域的角度来加强边疆治理，着眼的并不是边疆治理的某个或某些具体的方面，而是要从国家战略的角度或层面来考虑问题，即要提升边疆治理在整个国家治理格局中的地位，从而形成完整的边疆及边疆治理战略，进而持续增大边疆治理力度，并通过卓有成效的边疆治理来促进国家发展。同时，坚决摒弃将边疆问题或边疆治理置于民族问题的框架下研究和谋划的方式。从目前的现实来看，关键是要解决两个方面的问题：一是对边疆及边疆治理的认识问题，二是构建边疆及边疆治理的战略问题。

    关于边疆的认识，具体又包括两个基本的方面：一是边疆的形态变迁问题，二是边疆在国家发展中的意义问题。首先，边疆的形态并不是一成不变的。迄今为止，国家疆域已经经历过无主权疆域、主权性疆域（即领土）两个基本形态，目前又出现了非主权的疆域。与此相适应，边疆也有非主权边疆、主权性边疆（领土边疆）和超主权边疆（如利益边疆、战略边疆）等形态。在边疆形态快速变化的当今世界，一些国家已经根据边疆形态的变化及时调整边疆战略并因此而获得了巨大的利益。在这样的形势下，中国绝不能自囿于传统的狭隘边疆观，必须与时俱进和乘势而为。其次，在国家发展的不同阶段，边疆的意义是不一样的。今天中国的发展及所处的外部环境，已经改变了边疆作为国家发展的末端和边缘性部分的定位，并将其凸显为国家发展最有潜力的区域和新的增长极。从某种意义上说，中国的发展和在当今世界的地位，在相当程度上取决于边疆的巩固和发展。当然，这里所说的边疆，绝不仅仅是陆地边疆和海洋边疆。

    国家边疆战略具有宏大的格局和丰富的内容，但必须包括以下内容：一是恰当地界定自己的陆地边疆、海洋边疆，以及太空边疆和底土边疆，尤其是要加强陆地边疆与海洋边疆的整合。许多看似有定论的问题，其实都有重新进行审视和斟酌的必要。如陆地边疆的内部边际线的划定，海洋边疆的主权管辖区域的划定等，都要从国家发展和治理的角度认真审视；二是合理界定利益边疆、战略边疆，以及利益边疆中的经济利益边疆和安全利益边疆的区分，并认真研究如何通过巩固的战略边疆支撑利益边疆等。

    如果说国家的边疆战略要解决的是国家的边疆格局问题，那么，国家的边疆治理战略要解决的则是对各种形态的边疆的有效治理问题。从中国目前的情况来看，利益边疆涉及的主要是构建和管控问题，战略边疆主要涉及的是战略布局问题。而国家边疆治理的战略，主要是涉及陆地边疆的治理和海洋边疆的治理两个大的方面。作为国家层面的陆地边疆治理和海洋边疆的治理，必须确定边疆治理的战略地位、边疆的开发和建设规划、经济和社会发展的基本政策、边疆发展中的政策支持，以及内地支援边疆等若干具体的政策。这些都需要由中央有关部门牵头制定。

    国家的边疆战略和边疆治理战略形成后，国家的经济发展战略和布局，包括经济安全、政治安全、军事安全等在内的安全战略，地缘政治战略，外交战略尤其是周边外交战略和军事战略等，都必须进行相应的调整，使其与之相匹配和相辅相成。

    （作者系国家社科基金重大项目“中国的边疆及边疆治理理论研究”首席专家，中国政治学会副会长、云南大学教授）