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    光明日报 2014年12月13日 星期六

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    预算法修订对政府会计的影响

    作者:肖华茂 《 光明日报 》( 2014年12月13日   05 版)
    新华社发

        2014年8月31日,十二届全国人大常委会第十次会议表决通过了关于修改预算法的决定,修改后的《中华人民共和国预算法》(以下简称预算法)将于2015年1月1日起施行。此次修订实现了我国预算法从“管理法”向“控权法”的转变,对于推进法治国家、法治政府、法治社会一体建设具有重要意义。预算和会计是孪生和互补的关系,预算法的改革需要以政府会计改革为支撑,而预算法的修订也为政府会计改革奠定了法律基础。

     

    从政府会计角度看预算法修订的主要内容

     

        会计系统只有实现了与预算系统的有机兼容,才能实现二者之间的互补。这就需要我们从政府会计的角度观察本次预算法修订主要涉及的内容。

     

        强调绩效导向。预算法第12条规定了各级预算应当遵循讲求绩效的原则。第32条、第49条、第57条、第79条分别对支出绩效评价在预算编制中的作用、绩效审查、绩效评价、重大投资项目资金的使用及绩效情况进行了规定。由于政府提供的公共服务或公共产品缺少竞争性,加之其资源配置的不可逆性,导致高成本和低质量的现象时有发生。为削减成本,政府从业务外包或购买相关服务方面进行了探索,但总体效果不佳。进行务实的结构化绩效评估,能够为政府资源的有效配置提供决策依据并强化受托责任。政府绩效预算的成功取决于业绩信息本身的准确程度,要保证业绩信息的准确,就必须对在政府的投入、产出和结果之间进行有机的衔接,特别是在知情权的约束下,必须整合会计技术和绩效评估。

     

        引入权责发生制。预算法第58条规定:各级预算的收入和支出实行收付实现制。特定事项按照国务院的规定实行权责发生制的有关情况,应当向本级人民代表大会常务委员会报告。预算法第97条规定:各级政府财政部门应当按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告,报告政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性,报本级人民代表大会常务委员会备案。这是我国首次在正式立法中对政府综合财务报告和预算的记账基础分别做出相关规定,为政府会计的改革进一步指明了方向,减少了理论的纷争。这样一来,是否引入权责发生制之争就被画上了一个句号,今后的研究将在多大程度上引入权责发生制以及具体操作层面展开。

     

        严格规范地方债务管理。预算法第35条在允许地方政府发债的同时,也进行了严格的风险限制。政府发行债券既是一种政府行为,又是一种商业行为。在此背景下,投资者对政府债券相关的信息有一定的兴趣,但也需要了解政府的偿债能力。政府管理部门必须对其披露的债务偿还等会计信息承担一定的责任。从管制的角度而言,预算法的修正要求政府必须提供相关信息以判断系统性风险。

     

        加强了对结转结余资金的管理。预算法第42条规定:各级政府上一年预算的结转资金,应当在下一年用于结转项目的支出;连续两年未用完的结转资金,应当作为结余资金管理。各部门、各单位上一年预算的结转、结余资金按照国务院财政部门的规定办理。第66条规定:各级一般公共预算的结余资金,应当补充预算稳定调节基金。这就有效避免了在现金制下提前确认收入或递延确认支出以实现“虚假的平衡”的问题。

     

    预算法修订对政府财务会计提出的新要求

     

        发展高质量的财务会计准则。当前,政府运行环境较之过去发生了较大变化,如何在预算法的约束和驱动下提高政府会计质量是一项亟须解决的重要课题。应对政府会计准则进行顶层设计,在借鉴国际公共部门会计准则理事会新发布的概念框架的基础上制定我国政府会计准则概念框架、发展高质量的政府会计准则,以满足相关的信息需求。

     

        建立收付实现制和权责发生制的有机联系。无论从受托责任观还是决策有用观而言,现金收付制会计和应计制会计各有优缺点。预算与综合财务报告采取不同的记账基础会导致数据之间的重复和冲突,存在一定的信息沟通障碍,并最终影响到相关的决策。这就需要在两者之间建立有机的联系,尽量缩小两者之间的差异,同时编制两者之间的对账调整表,详细报告两者之间的差异及原因,使社会公众从不同的视角了解差异形成的原因,达到一个适度的概念一致性。

     

        构建政府综合财务报告。尽管新修订的预算法提出了综合财务报告的概念,但综合财务报告究竟包括哪些内容,在新修订的预算法中并未得到明确体现。政府现有的资源状况及其约束是政府预算编制和执行的重要依据。在收付实现制下,会计信息是不完整的,其功能主要是按照预算约束进行资源管控,难以有效评估政府的财务状况。未来政府资产负债表将是政府进行宏观决策的重要依据,其编制质量的高低将直接影响到政府决策的质量。提供公允可靠的资产负债表有助于评估政府整体财务状况,判断其偿债能力,进而通过横向和纵向的比较对财政健康度进行评价,评估其违约风险。

     

        建立代际报告制度。预算法第12条规定:各级政府应当建立跨年度预算平衡机制。跨期平衡机制在某种程度上体现代际公平,但无论是在预算报告还是在政府财务报告中都无法全面体现代际公平的影响。在某种意义上而言,预算是以未来为导向的,其时间跨度可能会影响到后代人的利益,而财务报告则是对过去的回顾性的描述,如果政府预算采用收付实现制,则无法反映代际不公。代际公平首先要求年度预算和账户维持基本平衡,而这种平衡在预算体系中主要体现为现金收入和现金支出之间的平衡关系。

     

        修订相关配套制度。预算法和会计法共同构成我国政府会计的法律基础,但预算法中明确了政府财务报告相关的信息,而在会计法中并未明确政府会计的核算的内容。因此,为实现预算法和会计法的有机整合和互补,今后应加强对会计法的修订,在会计法中增加关于政府会计的核算内容,以实现与预算法之间的有机协调。

     

        建立政府会计人员储备和开发新的信息系统。会计人员的素质和信息系统的质量是决定预算和会计改革成功的重要因素,由于既需要编制收付实现制的预算报表,又要编制权责发生制的综合财务报告,这就对现有的会计人员的素质提出了更高的要求,缺少合格的会计人员成为引入权责发生制的最大障碍。此外,还应加强相关信息系统的开发,以满足预算和会计信息的各自运行和有效连接。

     

        总之,有效的会计信息能够减少会计信息供求双方的信息不对称现象,提高资源的使用效率。以预算法修订为契机,对政府会计准则的体系进行全新构建,才能充分实现预算和会计信息的有机融合,防止预算法出台后可能出现的会计制度真空。

     

        (作者单位:韶关学院)

     

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