规范行政行为 创新监督方式

    2009年12月底的一天，四川省南充市某处建筑施工现场发生垮塌事故，部分供水管道断裂脱落。工程质量检测鉴定结论为：“基坑垮塌是导致供水管道产生断裂、脱落的直接原因。第一次开挖埋下基坑安全隐患，基坑随时都有可能发生垮塌。”之后，南充市住建部门根据《四川省城市供水管理条例》和《建设工程安全生产管理条例》，分别对建设单位、施工单位、监理单位以及监理人员作出了顶格的行政处罚。各被处罚人认为处罚过重，向复议机关申请行政复议。

    复议过程中，处罚机关认为，事故造成城区大面积长时间停水，后果严重，因此应从重处罚。但是根据检测鉴定报告，该基坑在土地整理时的第一次开挖，才是基坑垮塌的根本原因。也就是说，造成严重后果的事故，其主要原因并不是建设、施工、监理各方的行为，他们对施工现场发生的管道断裂事故虽然负有一定的责任，但这种责任与后果间缺乏必然的因果关系。

    鉴于平整场地时的第一次开挖是造成该事故的根本原因，各责任单位在发现安全隐患后也有所作为，试图消除隐患，因此复议机关决定：对各责任单位在处罚幅度上按照自由裁量权的下限予以从轻处罚。受处罚单位心悦诚服地接受了处罚结果。

    在此案的复议裁决过程中，复议人员适用行政处罚措施时，所采用的自由裁量权并非按照个人意志裁断，而是有处理的制度依据。2010年8月，四川省住房和城乡建设厅对外发布了两个重要的规范行政处罚自由裁量权文件，即《四川省建设系统规范行政处罚自由裁量权的规定（试行）》和《四川省建设系统行政处罚自由裁量实施标准（试行）》。上述案件最终能从轻处罚，依据的就是自由裁量权规定中的“承认违法、态度积极、配合调查，并主动消除或者减轻违法行为后果的，依法选择从轻处罚种类或罚款幅度”的规定。

    规范处罚裁量权，只是四川省住建厅深入推进依法行政的一个缩影。在“四五”“五五”普法期间，四川省住建厅分别被评为全国住建系统依法治理先进集体，连续5年被四川省政府评为行政执法责任制先进集体，被四川省政府确定为行政执法责任制示范单位和行政权力公开透明运行示范单位，多次作为省级部门代表在全省依法行政工作会上作交流发言。

    近年来，四川省住建厅配合省人大、省政府先后制定了14部地方性法规和17部省政府规章，在厅机关健全完善了30多项规章制度。从行政决策、行政许可、行政处罚、行政复议、行政调解、政务公开，到行政过错责任追究等，依法行政的各个方面和各个环节都有明确的制度规范。

    随着拆迁、土地纠纷的增多，四川省住建厅还主动规范行政调解，把握建设行业特点，突出调解工作重点，通过上下联动、左右互动，形成行政调解的整体合力。住建厅同四川省高院专门建立了行政纠纷综合协调机制，对住房城乡建设领域涉民生、涉稳定、涉群体性纠纷，如房屋征收与补偿、农民工工资拖欠等问题进行综合协调。与此同时，创新调解方式，注重调解实效，不拘泥于条条框框，根据案件具体情况具体分析，实行一案一策，成效明显。

    “任何事情都不能单凭自觉性完成，再好的制度也不能保证管住所有的行为。因此，加强监督，是依法行政的重要环节。我们除了进行程序监督、层级监督、行业监督等方式外，还创新了两种监督方式。”四川省住房和城乡建设厅厅长何健说。

    何健向记者介绍，两种方式分别是：一是委托第三方机构对住建厅依法行政进行评估，形成评估报告，向社会公布，这是一项面向社会的全方位监督；二是设立曝光台，对不依法行政行为公开曝光。

    从2012年起，四川省住建厅开始编发《依法行政情况通报》，专门直面问题，报忧不报喜，主要通报全省住房和城乡建设系统各级机关和公务人员行政不作为、乱作为、慢作为或不规范作为的典型案例，并进行法律分析和点评，以此指导和督促全系统各级机关严格依法行政，加快法治政府建设进程。（本报记者 危兆盖 本报通讯员 方怀南）