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    光明日报 2013年09月05日 星期四

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    行政法院 破解行政审判难题的钥匙?

    《 光明日报 》( 2013年09月05日   15 版)
    朱慧卿/CFP

        关于设立行政审判专门法院的讨论,正在法学界升温。

     

        行政审判,也就是俗称的“民告官”。“民告官”的本意是为了维护公民合法权益、监督行政机关依法行政,如今却面临着立案难、胜诉难等困境。在日前举行的中国行政法学研究会2013年年会上,这个话题成了焦点。

     

        中国行政法学研究会会长、中国政法大学副校长马怀德直言:“行政审判体制改革势在必行,设立行政法院才是改革的出路。”在书面发言中,中国行政法学研究会副会长、最高人民法院副院长江必新表示,行政审判的职能作用尚未得到充分发挥。在各种制约因素中,现行审判体制的缺陷可以说是最重要的方面。

     

        什么样的困难,使行政审判到了非改不可的地步?设立行政法院,能成为改革的突破口吗?

     

    行政纠纷告状难,基层法官无案可审

     

        因为政府强拆了自家老屋,觉得委屈的农民老郭想和县政府打官司。

     

        找律师、写诉状、上法院立案,然后,就没有然后了。位于西南某地的县法院接了材料,却始终不立案也不驳回起诉,法官只是反复劝说老郭放弃起诉。

     

        几个月后,眼见老郭不为所动,法官道出了无奈:“今天给你立了案,明天我就要走人。”

     

        这种无奈绝非偶然。据最高法院统计,近年来全国法院年均受理行政案件仅有十几万件,占全部案件总量的比例不到2%,且2012年的受理案件数量较2011年明显下降。而十几万件案件,主要集中在山东、河南等少数省份,不少省份每年只有几百件,有的甚至一年只有几十件。在“诉讼爆炸”的背景下,行政案件不升反降,一些基层法院的行政法官无案可审,成为一幅奇特的图景。

     

        法官无案可审,是因为行政纠纷少吗?数据显示,2012年福建全省受理了近6万件非涉法涉诉信访纯案,其中未经诉讼程序的行政案件为3.5万件。在广东,每年到省政府信访的案件数量约5万件,其中3万件左右属于行政案件,或应当通过行政诉讼解决。

     

        “大量的行政纠纷,原本可以打官司、以法治的方式解决,却直接涌向了信访部门,造成‘信访不信法’的现象。”马怀德告诉记者。

     

        农民老郭的遭遇背后,是这样一个现实——不是没有行政案件,而是法院不愿、也不敢受理行政案件。2009年,最高法院曾就审判执行工作向社会征求意见。在公众反映意见最多的问题中,行政诉讼告状难位列第二。

     

        业内人士认为,症结在于行政审判的体制——我国行政诉讼法规定:行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地法院管辖。这意味着,当地行政机关为被告的案件,由当地法院审理。

     

        “这种模式下,司法管辖区与行政管辖区完全重合。”江必新表示:“地方法院赖以运转的人、财、物都受制于地方政府。为了不败诉,地方行政机关往往用人事任免、物资分配等手段对法院施加压力,不让法院受理案件。就算法院受理了,也要求不能判行政机关败诉。行政案件中,法院与行政机关有利害关系,所以不敢受理、不敢下判。”

     

    排除干扰,异地管辖等试行效果有限

     

        法院不敢依法立案、依法裁判行政案件,损害的是法律的权威,也是党和国家的权威。然而,实际上,对行政诉讼改革之路的探索,已经持续了10多年。

     

        2002年,浙江台州中院试行异地交叉管辖。按照这种做法,台州全市范围内,被告为县政府的行政案件,统一由台州中院受理。台州中院受理后,又将案件指定给被告所在地之外的基层法院审理。改革后,台州的基层法院受理的行政案件数量逐步增加,原告胜诉率也不断上升并一度达到50%,排除干扰的效果非常明显。

     

        2006年9月,中共中央办公厅、国务院办公厅下发文件,要求积极稳妥地推进行政诉讼改革,通过探索完善行政案件管辖制度改革等措施,保障法院依法独立公正地行使审判职能。这成为了法院推进行政诉讼管辖制度改革的依据。

     

        2008年,最高法院出台司法解释,在全国推行提级管辖改革。司法解释明确,被告为县级以上政府的行政案件,社会影响重大的共同诉讼、集团诉讼行政案件等,均由中级法院管辖。中级法院受理后,可以自己审理,也可以指定本辖区其他基层法院审理。

     

        2010年,还是在浙江,丽水中院开始试行相对集中管辖的改革。他们将全市的行政案件相对集中地指定由辖区内3个基层法院审理,使得审理法院远离了被告行政机关的地域影响,从而减少了行政干预。

     

        “交叉管辖、提级管辖和相对集中管辖的改革,都是围绕行政管理区和司法管辖区适度分离的思路展开的。客观地说,这些改革措施在试行初期都取得了一些成效,但一段时间之后,‘试行效应’就逐渐减弱了。”江必新说。

     

        事实上,时间一长,交叉管辖避免不了行政机关之间相互打招呼、拐弯说情。提级管辖则对地市级以上行政机关的干预不起作用,因为中级法院的管辖区域与地市级行政机关依然是对应的。而在相对集中管辖模式下,集中受理行政案件的基层法院压力太大,不愿收案的问题反而更加突出。

     

        “技术层面的改进,不能根本解决行政诉讼面临的困难和问题。建立中国特色的行政审判专门法院制度,是改革的必由之路。”山东高院副院长叶赞平明确表示。

     

    建议设行政法院,构建干扰“隔离墙”

     

        学者们普遍认为,设立行政审判专门法院,彻底破除行政管理区和司法管辖区的对应关系,将构建起法院与行政机关之间的“隔离墙”,有利于实现司法公正。

     

        设立行政法院,并不需要对现有法律框架做大的调整。我国宪法第124条规定,国家设立最高法院、地方各级法院和军事法院等专门法院。法院组织法第2条第1款规定,国家审判权由地方各级法院、军事法院等专门法院、最高法院行使。

     

        这些规定中“等专门法院”的表述,说明专门法院不止军事法院一家。除了军事法院,目前我国还有海事法院、铁路法院、森林法院等专门法院。这些专门法院的设立运行,对行政法院有借鉴意义。

     

        设立行政法院,只需要修改行政诉讼法这一部法律。现行行政诉讼法第3条规定,法院设行政审判庭,审理行政案件。“将这一条改成‘行政案件由法院行政审判庭或者行政法院审理’,就够用了。”最高法院行政庭庭长赵大光说。

     

        在专家的构想中,设立行政法院有两种方案。第一方案是设三级行政法院。一是最高法院之下设行政审判分院,对行政案件负有终审权。二是在华北、东北、华中、西北、西南、华南等地设立高级行政法院,负责审理辖区内的上诉案件。三是在各省3至4个地级市范围设一个基层行政法院,负责一审行政案件。案件多、地域广的基层行政法院,还可设立巡回法庭。

     

        第二方案则是设立两级行政法院,即最高法院仍保留现有的行政审判庭,适当增加人员,高级行政法院和基层行政法院的设置同第一方案。

     

        “关键是,行政法院的人事任免和经费保障均应由中央统一管理。其法官应由全国人大常委会任命,所需经费列入中央预算,由国家财政拨付。这样才能摆脱地方行政机关的干预。”中国政法大学中欧法学院教授刘飞认为,这将是行政审判体制改革的重大突破,可以推动我国向建设社会主义法治国家的目标迈进一大步。

     

        有观点认为,设立行政法院是叠床架屋,会导致机构、人员膨胀。最高法院调研结果显示,这种情况不大可能发生。从区县法院到最高法院,目前全国约有3300多个行政审判机构,12000多名行政审判人员。大多数基层法院的行政庭案件极少,人员闲置。设立行政法院后,无论是行政审判机构数量还是人员编制,不仅不会增加,反而会明显精简。

     

        修改行政诉讼法,是这项改革的关键一步。作为三大诉讼法之一,行政诉讼法的修改已经列入了立法机关2013年工作计划,修改草案近期有望提交全国人大常委会审议。专家们期望,修法能成为行政审判体制改革的新契机。(本报记者 王逸吟)

     

        链 接

     

    国外的行政法院

     

        在大陆法系国家,专门设立行政法院是通行做法。

     

        德国的行政法院与社会法院、劳动法院等专门法院并列。德国的行政法院系统分为联邦最高行政法院、州高等行政法院和初等行政法院三级。

     

        在法国,行政法院名义上隶属于行政系统,但有极高的权威性和独立性,最高行政法院对中央政府、地方行政机关和公共行政机构的活动享有最终裁判权。

     

        在俄罗斯,最高法院之下设置有专门的行政法院。(本报记者王逸吟整理)

     

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