南非的传统领袖与治理文化

    传统领袖制度即酋长制是自前殖民时期延续至今的南非农村治理模式。1994年南非非洲人国民大会（简称非国大）执政以来，由于无法在前黑人家园中进行政治和经济的有效治理，只好恢复了传统领袖的地位，使他们在农村地区发挥治理功能。另外，“传统领袖”也成为抵御欧美式现代性的南非本土治理模式。

种族隔离制度下的传统领袖

    自1948年南非国民党上台执政后，掀起了全面推行种族隔离政策的浪潮。1951年的《班图权力法》是种族隔离的法律依据之一，它要求建立“独立”的黑人家园——班图斯坦。白人政府在近300个黑人保留地建立了632个部落自治机构。这些黑人家园由白人政府认为忠诚的酋长进行管理。酋长在促使种族主义政权接受班图人机构和班图斯坦计划方面发挥了关键作用。白人政府的原住民事务部在全国范围内控制着对土著酋长的财政资助，这保证了当地酋长对种族主义政府的依赖。酋长并不全是世袭的，白人政府可以根据自己的需要随意废除和任命酋长。

    《班图权力法》赋予酋长们一些重要权力：任何人要想在班图斯坦之外工作都得向酋长申请办理许可证，酋长们对这项服务收取登记费和其他费用；酋长可以为建设公共设施甚至为其结婚、建设住房、购买汽车之类的私人开支征收费用，还时常要求属民在他们的土地上提供无偿劳动。种族隔离政府通过农村酋长来控制黑人人口；而酋长们可以为自己的私人利益而使用政府赋予的权力。

    非国大最初是一个律师、教师、医生等社会新兴力量同部落贵族的联盟组织。非国大势力的壮大和种族隔离制度的实行，从根本上改变了它与农村社会权贵之间的关系模式。1944年非国大青年联盟成立后，坚决反对酋长们与白人政府的合作，经常将酋长赶出村庄，甚至暗杀了一些臭名昭著的酋长。白人政府虽然不喜欢非国大青年联盟，但认为可以利用它抑制酋长的权力，允许他们在农村发挥治安功能，从而削弱了酋长的控制权。

    当然，并不是所有的酋长都与种族隔离政府合作。20世纪80年代末，非国大感到武装斗争取得胜利的前景暗淡，以选举作为夺取国家权力的一种手段的可能性变得更加现实，获得更广泛农村人口的支持成为当务之急。1987年9月，一些非国大的成员组织了南非传统领导人大会，其使命是“为解放斗争培训传统领袖”。1990年曼德拉出狱后，要求将非国大的支部建立到南非绝大部分地区，这需要广大酋长们的支持。为了加强黑人之间的团结，扫清与白人政府谈判的障碍，以取得谈判的主动权，曼德拉积极主动地争取黑人家园的领袖们支持非国大的立场。

民主南非与传统领导机构

    1994年民主南非建立后，酋长管辖地仍然是国中之国，一些酋长不与非国大合作，反而成为非国大执行政策的阻力。非国大为了巩固民主制和加强政府的治理能力，试图在整个前黑人家园有步骤地建立基于政党政治之上的民主制度和市政机构。民主化和农村选举作为一种进步措施首先在文达和东开普省推行。酋长们认为非国大政府在有意削弱传统领袖的作用和职能，抱怨整个民主化计划在实行过程中没有尊重酋长的地位。2002年11月，传统领袖联合起来签署了一份意见纲要，提出要“将现有的传统角色写入国家宪法和法律”。他们认为酋长制是非洲式的直接民主制度，欧洲模式不合适非洲人，非洲只有继承传统文化的精华才能拥有更好的未来。2005年3月6日，数千祖鲁人在德班市中心游行抗议宪法，因为新的省级政府没有承认祖鲁人的政治地位。布特莱齐酋长提出，这种地位应通过“酋长制、王国、君主制”来体现。南非传统领导人大会也认为，宪法应该进行修订，以恢复国王、酋长和头人应有的地位。

    与此同时，非国大在农村腹地推行现代民主治理也遇到一些障碍。首先，在前班图斯坦，种族隔离政府曾强行将一些分散的王国整合在一起，这一过程中产生了许多棘手的属地纠纷。现在以部落王国的边界为依据设立市级行政区来解决这个难题根本行不通，因为传统当局从没承认过这些边界。其次，由于农村地区税收少，政府没有充足的资源促进经济和社会发展，国家对内地的政治控制也很脆弱，再加上移民对城市的冲击，非国大政府迫不得已与酋长们结成合作伙伴，“把酋长找回来”成为南非进行农村治理的战略和措施。

    事实上，自从南非民主制在1994年诞生以来，酋长权力在贫困的前黑人家园得到认可并恢复。酋长由于了解其属民的情况又具有代表国家对其社区进行治理的能力，在社区治理中起到积极作用。南非政府赋予酋长们许多重要权力。2000年的《市政结构法》规定，每一个城市议会都为酋长保留20％的席位，并赋予酋长许多关键的决策职能。2003年10月颁布的《公用土地权利法草案》明确提出允许将国有土地转让给当地社区，这意味着首先转让给传统领袖，然后由他们分配给自己的“属民”，而不是将土地直接转让给公民个人。这种做法巩固了传统权威的地位和权力。南非政府还通过成立国家和省级的传统领导人议院，向这些议员、酋长、村长支付工资，将他们纳入到国家结构当中。传统领导人议院由非国大主持，其功能主要是讨论与传统领导人相关的问题。这样，当民主化在城市如火如荼地进行时，非选举产生的酋长们却继续控制着农村人口。然而，重要的是酋长们都在自己的社区承担了很重要的治理作用。

传统领袖与南非的治理文化

    传统领袖及其机构在南非持续存在，在农村发挥着“非洲式的”治理功能。种族隔离时期，酋长既是城市白人和班图斯坦农村黑人之间紧张关系的体现者，又是其调节者，黑人家园作为文化保留地的属性进一步加强，酋长成为这种文化的管理者和符号。民主南非诞生之后，政府欲将曾经排斥黑人的城市变成全民的城市，但贫穷和不均衡的经济发展放缓了政府整理城市空间的步伐，酋长管理的内陆地区仍然是大多数人的文化或种族归属地。居住在城市中心的黑人，包括那些在政府部门工作或读大学的人，创造并重复着“回家”参加酋长主持的仪式的故事。

    欧美学界与政界诸多人士认为非洲传统社会是父权制的，非洲人没有自我治理能力，非洲的传统治理方式是专制独裁的，而酋长和酋长制度就成为颠覆欧美这种观念的工具。酋长们声称他们代表了民主制的本地模式，传统的村民委员会具有直接民主的精神。对于城市的知识精英来说，农村地区存在着“非洲生活方式”，而且建立在非洲传统领导机构基础上的“直接民主”有巨大的吸引力，因为这种理念有助于打击欧美学者认为自己的现代化模式具有唯一性的主张。黑人知识分子认为，真正的非洲民主治理的根源在其前殖民时期的社会结构中，南非需要重新从传统和习俗中找到本土的民主决策方式。南非民主政府认识到在势不可当的欧美话语权和政治经济现代性的冲击下，传统权威机构在保卫非洲人的认同方面起到重要的意识形态作用。对酋长们的依赖是南非政府在全球经济背景下最大限度地利用其历史资源的一种方式。

    对于很多南非人来说，农村社区是自我尊严和自我价值的精神家园，传统权威是恢复和维持本土文化、礼仪、习惯法不可缺少的手段，传统领导人等习俗性的机构具有意识形态和文化方面的重要性。祖马总统曾说道，传统领导人是国家道德的管理者，因为他们保存了“非洲人民的文化、传统、习俗和价值观”。

    （作者单位：浙江师范大学非洲研究院）