房产税：普遍征收难在哪？

    ■房产税不会对房价“一剑封喉”，但有利于缓解土地财政积累的矛盾

 

    ■房产税普遍征收面临现实障碍，改革需突破既得利益的藩篱

 

    ■房产税负有调节收入分配差距的重任，应用来提供更多公共服务

 

    本期嘉宾 贾 康 财政部财政科学研究所所长

 

                 刘剑文 北京大学财税法研究中心主任

 

    主 持 人  本报记者 冯 蕾

 

房产税不会对房价“一剑封喉”

 

    记者：2011年以来，我国的重庆、上海分别试点房产税改革，前者着眼于增量与存量调控，后者着眼于增量调控。对此，您如何看？其主要问题在哪里？我们是否该寻找一种新的改革模式？

 

    刘剑文：根据上海市财税部门公布的最新信息，两年来上海市共有5万套个人住房需要缴纳房产税，2012年上海征收房产税24.6亿元。重庆征收房产税涉及9400余套住宅，总计近1亿元，但相对于重庆市去年2900亿的财政收入，房产税的增量几可忽略。上海只针对增量房征税，而重庆房产税只是对增量房和部分存量房征税。由于征收范围较窄，必然导致征收税金有限，这部分资金还远不足以成为地方政府财政收入的主要来源，未来仍需要对房产税的征收范围和征收方式进行调整。另外，重庆和上海基本都是对新购住房征税，并没涉及存量房市场，征税额及范围并没有达到调节刚需的目的，对整个市场的影响也非常有限，沪渝房产税目前的影响更多在心理层面。可见，房产税只是一个税种，其主要功能是组织财政收入，虽然它确实会增加房产所有人的持有成本，对房地产市场产生一定影响，但对保有环节的房屋征收房产税并不会对房价上涨产生“一剑封喉”的作用。因此，不宜夸大房产税对房价的调控作用。

 

    贾康：上海、重庆已启动的试点房产税改革引入了两个实质性的新机制：一是把房产税覆盖面扩大到一部分消费住房；二是要做一定形式的税基规范，确立房产评估值概念。两市试点方案细则虽不尽相同，但都显示了向较标准的房地产税或不动产税靠拢的趋向。在上海、重庆这样的发达地区搞房产税，最重要的任务不是筹集收入，而是调节市场，影响人们的住房消费，并为财税体制改革提供配套。房产税是年复一年征收的，未来房产税的财源支柱属性将会逐渐显现。试点后，两地的高端不动产都明显出现了成交量下降、价格趋稳，这就是很明显的正面效应，是改革已体现的作用。应肯定两个城市敢为天下先的作法。

 

关键是打破利益固化的藩篱

 

    记者：美国施行房产税已多年，有人提出，类似美国对每一处私人房产都征税的宽税基模式很有借鉴意义。比如，一是这种对每处私人房产都征税的模式实行起来更简单且公平，避免了我们在试点中存在的难以确定征税对象的问题；二是通过征税后给低收入家庭等返税的模式兼顾了公平；三是征收的税款用于公共支出。这种对所有私人房产征税，然后给符合条件者（比如按人均30平米面积扣除免税额）返税的模式，似乎更加公平。能否在中国适用？

 

    刘剑文：目前，世界上130多个国家和地区都对住房征收房产税，他们的通行做法中最突出的就是把房产税作为调节收入和财富分配的重要工具。房产税是美国地方政府的一项重要税种，历史悠久。美国房产税的原则是：不管房子面积多大，也不管居住人员多少，更不管有几处房子，只要有房产，就必须按规定税率纳税。同时，美国房产税中有不少具体的减免税制度及对“二手房”转让的税收制度。更重要的是，美国的房产税实施有与其相适应的税收征管制度作保障。

 

    从国际经验及公平、规范的角度看，房产税应对个人所拥有的住房普遍征收。但在我国，短期内普遍征税条件不成熟。一是由于我国地区之间财产收入差异大。二是相关制度不完备，全国人大在2012年审议了《中华人民共和国资产评估法(草案)》，评估规则、救济制度等还没有完全建立。三是不同阶层诉求不同，尤其会触动既得利益者，引发新的矛盾。此外，比如过去私房公改这部分群体可能除了房产没有其他太多收入来源，还有一部分人是贷款买房，可能连还贷都相当困难，要短期对他们征房产税会遭到阻碍。如果实施普遍征税，就要重点考虑合理返税等问题。

 

改革不能让居民基本需求受损

 

    记者：在中国现阶段，普遍征税模式要推进存在多种障碍，关键问题是如何突破既得利益的障碍。

 

    贾康：是的，现在只是刚刚在上海、重庆两地做了柔性切入的房产税局部试点，但已激起了一些不同声音。然而，要建立一个现代国家，必须要有现代税制所应包括的直接税制度。所以，必须要克服既得利益群体阻碍，以更大决心、魄力和勇气推地改革，要敢于啃硬骨头，敢于涉险滩，既勇于冲破思想观念的障碍，又勇于突破利益固化的藩篱。我们需要出台更具有可操性、能够逐步推进的方案。下一阶段的财税改革，无法设想不包括推进房产税改革试点。

 

    从当前看，中国的房产税不能照搬美国的普遍覆盖模式。比如说一些公务员、公职人员现在最担心什么？辛辛苦苦干一辈子，最实惠的就是住房，如果说刚刚房改拿到了自己有完全产权的房子，然后马上要征房地产税，可能大多数人会跳起来。所以我认为这方面应该非常清晰地给社会公众一个“定心丸”：以后所有社会成员的第一套房或者家庭人均计算下来的一定标准之下的基本住房，是不被这个税覆盖的。这一条非常重要。应该借鉴日本的对首套房免税的模式或对一定面积之内的首套住房不被此税覆盖。在财产税收的配合方面，还应有更广泛、更深刻的与财产相关的制度建设，体现从透明到保护、约束、规范全过程的现代社会特征，其中包括财产的登记制度、申报制度、保护制度、交易制度等的法律化。

 

    记者：“先易后难，先窄后宽”，逐步适当扩大房产税的税基和征收范围，逐步使其成为地方税收的重要支柱。这应是我们改革的方向。其间，在逐步推进过程中，必须有一套并行的制度，那就是对特殊群体实行特殊政策。

 

    刘剑文：的确，相比目前对试点征税对象的质疑，普遍征税无疑能体现公平、科学。但必须有相应的制度保障，比如征税后的税制度、合理的扣除政策，真正让中低收入群体吃上“定心丸”。美国如今的房产税制度也是逐步发展成熟的，确实有可借鉴之处。但我国有其国情的特殊性，在房产税制改革中一定要坚持法治，同时，注意将保障居民的基本居住需求放在优先地位，避免造成新的社会矛盾。

 

    我一直强调，房产税改革要回到法律框架，试点最终也需要回到法律框架。房产税改革需要一个顶层设计，必须立法主导。立法本身既是结果，更是过程。这个过程需要充分吸纳民意，进行博弈，厘清要领，最终达成共识。

 

房产税应该用来提供公共服务

 

    记者：从一季度数字看，房价上涨引发更多关注，各地对房产税也给予高度关注。事实上，房产税改革的重大意义不在于调控房价本身，其更深层次的意义在于改变目前地方土地财政的矛盾和困境。

 

    刘剑文：的确，房产税改革对稳定房价将起到一定作用，但不是唯一手段，稳定房价需要多管齐下，推进综合配套改革。除了调控房价、合理调节收入分配，房产税的改革将使我国财产税体系进一步健全，更好地发挥财产税在税制结构中的作用。同时，房产税也将为地方政府提供稳定的税源，在一定程度上缓解地方政府财力紧张矛盾。在我国，房产税也被赋予了更直接解决民生问题的期待。从这方面讲，房产税负有调节收入分配差距的重任，应该用来提供公共服务或公共品，比如用于建设保障性住房，如廉租房、公共租赁房、经济适用房等保障性住房建设。

 

    贾康：房产税的目的并不是唯一地为了打压房价，它实质上是以房产保有环节征税形成规范的经济调节杠杆，来形成多种正面效应，包括对地方政府职能转变的合理激励，以及在配套改革中改变地方政府对土地财政的过度依赖。这一改革也是优化我国税制结构和收入再分配的组成部分。这对于中国的市场经济体制建设的贡献，是具有全局意义的。

 

    房产税改革也是我国新一轮房地产“调控新政”中的制度建设内容，事关各方利益和调控的水准与中长期效果。房地产领域的重要性和复杂性、敏感性，随中国经济的成长、经济体制和社会形态的转变而正在前所未有地凸显。毫无疑问，作为一个税种，房产税难以改变中国今后几十年间城市化水平不断提升中的住房房价上扬趋势，但房产税一定有对冲房价上升、使过程较平稳、减少泡沫的效应。

 

    我说几句

 

    中国社科院财政与贸易经济研究所所长高培勇：

 

难点在于能否对存量而非增量房征税

 

    房产税改革关系到收入分配制度改革和税制完善，在全国范围内征收房产税是必须的，至于怎么征可以讨论。由于上海、重庆试点方案不同，再扩大试点应采用全国统一方案，具体条款设定可以根据地方情况留有选择空间，但总的原则应推行统一方案。

 

    目前，我国房产税改革试点的真正难点在于能否对存量而非增量房征税，这涉及到整个中国的税收征管机制。找到一种可对接存量住房且适用房产税通行规则的“可持续”和“可复制”的征管机制安排是房产税改革试点中面临的挑战。

 

    国家行政学院决策咨询部研究员王小广：

 

房产税的改革应置于顶层设计之下

 

    房产税改革应放在税制改革和收入分配改革等大框架下进行，要有合理的制度设计，而不应仅仅是增加一个新的税种。房产税改革的立足点应关照三个问题：一是理顺中央和地方的关系，二是增加地方财税收入来源，三是兼顾收入分配的公平性。这是一个系统工程，单兵突进较难突破。而“顶层设计”的改革智慧，同样也离不开地方政府自下而上的经验探索。

 

    事实上，上海和重庆已经开展的房产税试点代表了房产税征收的两个不同方向，但是，这两个方向也并没有完全涵盖房产税所涉及的诸多尚待解决的问题。此外，房产税的全国推广还需要各地住房信息的全国联网，这一基础性工作目前进展缓慢。

 

    中国政法大学财税法研究中心主任施正文：

 

让房产税改革加快进入法律框架

 

    试点期间，房产税按住房交易价格为税基计算缴纳，这更多是一种权宜之计。但随着时间的推移，房价变动在所难免，依“旧价”缴“新税”会越来越不合理。房产税计税从“交易价”转向“现价”势在必行，住宅现价评估技术体系还有待建立。

 

    与1986年国务院颁布的房产税暂行条例不同，目前房产税试点征税范围和计税依据都有明显变化。而按照税收法治原则，税收根本要素变更必须由法律来规定，不能仅停留在地方发文阶段。现阶段关于房产税的立法还没有全部完成，应该在基础性环节完成后再扩大试点范围。由于房产税是直接面向自然人纳税人征收，要做大量的入户调查、公告通知、实地催缴等工作，这对基层税务机关的征管力量是个考验。（邱玥整理）