如何实现政府管制创新

    政府管制是由行政管制机构强制执行的置于市场中的一般规则或特殊行为，其通过直接干预市场配置机制或间接改变消费者和厂商需求与供给数量而发挥作用。现阶段，我国的政府管制并未充分发挥作用，分析其原因并找寻解决之道，对于真正提升管制效率，确保资源有效配置，推动经济健康发展具有重要意义。

政府管制难以充分发挥作用的原因

    管制是不完全的和发展的。尽管人的选择行为可能是理性的，但人的理性选择却是不完全的。政府管制也是如此。一项制度不仅来源于设计，更是演化的结果。在经济生活中，人们建立了诸多易于把握和遵循并发挥相当作用的决策规则。但管制并非仅仅使用命令形式，它不是一成不变的，管制的过程是一种动态的过程，因此其产生出来的管制法规可以避免纯粹设计可能带来的危害。这既是管制存在的原因，也恰恰证明了管制是不完全的和发展的。

    信息不对称。管制活动的指挥和控制要求管制者对企业的技术和管理熟悉备至，但在现实经济生活中，管制者和被管制者却往往处于不对称的信息结构中。管制者一般很难获得被管制者的财务、会计、事业计划、需求结构和动向以及技术等方面的详细资料，而且，收集的信息需建立在花费大量成本的基础上。在这种信息不对称的状态下，资源就会出现低效率配置，导致被管制者有可能会通过隐瞒真实信息而获得超过收支平衡状态的收入，从而造成政府管制因信息不对称带来监控上的虚弱。

    管制合同的不完全性。有限承诺、多重委托人及管制收买引起的合同的不完全是导致管制难以充分发挥作用的另一个原因。其一，有限承诺。由于规制决策大多具有事先决定的特点，因而管制者只能依据现有信息与被管制者签订弹性契约。当被管制者通过一些提高效率的措施降低生产边际成本时，在以后的管制契约中，管制者就会设法降低价格，甚至侵占被管制者的效率收益，形成管制中的“棘轮效应”，影响对被管制者提高效率的激励。其二，多重委托人。多重委托关系时，受规制企业会利用管制合同的外部性及信息优势逃避控制，从而获得更多的垄断租金。同时，大量具体而详细的管制规则需要在实践中完善，管制者拥有相当程度的自由裁量权，在很大程度上损害了市场的管制效率。其三，管制收买。管制机构具有相机决策权的大小取决于激励机制的强度。在高强度激励机制下，管制机制具有较大的回旋余地。如果管制机构掌握到企业的成本状况和技术信息，并将之公开化，则企业就会失去租金；相反，若管制机构宽容相待或视而不见甚至隐瞒，则企业就会获得很高租金。管制者与被管制者这种关系，很容易破坏市场的公平机制，影响市场的有效资源配置。

加强政府管制创新，提升管制效率

    强化对管制者的监督。首先，制定合理的政府机构分立、竞争制度和制度制衡机制来避免管制者被利益集团所左右。一方面，管制主体的设立必须具有相对的独立性，管制的立法机构、行政性执行机构和法律执行机构三者之间必须独立并互相监督。另一方面，作为管制者的政府必须受到社会的普遍监督和约束，以减少其寻租的可能。其次，建立和强化对管制者的管制执行权力约束和惩罚机制，有效限制管制者拥有过大的自主裁量权。建立和完善行政执行制度，做到法政分开、依法规范行政秩序，真正实现行政程序法治化和权力制衡。

    建立公共租金消散机制。第一，要从管制机构成员的进入上扼制“权力寻租”动机。为避免管制机构成员依据其所居位置，出于私利而使政府管制的目标发生偏离，应对我国现行的行政人事任免制度进行改革：一应加大进入竞争，减少“权力寻租”的可能性；二应采取考试考核聘任制，适当增加管制机构中专家类型的成员，以增加道德制衡和动机制衡。第二，应加大社会的制度约束。解决公共问题的根本方法之一是社会制度创新，增加民主参与公共选择的制度安排，加大社会制度约束力，从制度上建立社会约束型租金消散机制。只有还权于民，才能加大我国管制中的社会制度约束力，限制制度性腐败。民主制度约束的另一个重要方面为道德文化约束。道德的支撑力来源于法治、政府行为和人们的公爱心，即公共精神理念。在政府管制上，尤其需要培养公爱的社会文化观，使得政府行为渗透着公益精神。而这需要开放融通的文化交流和舆论监督，充分发挥社会道德管制功能，从而增强社会对管制者的监督约束和管制者自我约束的能力。第三，应建立起对管制者行为的激励体系。采取奖惩措施能够使代理人的行为目标与委托人的目标最大限度上实现一致。建立我国政府管制的激励体系主要是完善规范的规制绩效测评体系以及信息公开透明的管制机制。

    建立激励性管制与协商性管制。其一，激励性管制。通过引入竞争或明确奖惩的方式来给予企业提高内部效率的诱导和刺激。它包括特许权竞标、区域间竞争、价格上限管制、稀缺资源公开拍卖等方式。激励性管制很大程度上改善了传统管制存在的问题，在欧美一些国家的实践中取得了较好的效果。其二，协商性管制。协商性管制是管制者与被管制者之间就如何进行管制所达成的协约。被管制者由原来的被动接受管制转变为主动参与决策，制定管制政策。这需要相应的政府决策机制的改革；对于协商的结果双方必须无条件执行，保持政府的独立性、公正性。

    （作者单位：三峡大学经济与管理学院）