限制地方举债，制度必须跟进

    日前，十一届全国人大常委会第二十七次会议二次审议了预算法修正案草案。引人注意的是，审议中的预算法修正案草案，明确规定地方政府不能举债；地方政府发行债券，只有在法律或国务院规定的情况下，才可由国务院财政部门代为发行。此外，预算法修正案草案还明确，地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。

    如果上述预算法修正案草案获得通过，那么，这将是分税制实行以来，地方政府“财权”的最大变动，实际上也是中央与地方“财权”的实质性变动。预算法修正案草案对地方政府债务控制从严，是对地方政府债务急剧增加的一个立法回应。近些年，地方政府债务急剧上升，到2010年底，地方政府性债务余额为10.7万亿元，已发和潜在的风险虽总体可控，但融资平台公司融资规模膨胀的趋向仍需严加防范。数据显示，地方政府负有偿还责任的债务率为52.25％，加上地方政府负有担保责任的或有债务，债务率为70.45％。

    地方政府举债增加，实际上是对现行财政体制的一种修正。分税制的确立，并没有伴随着政府体制的相应改革。政府职能转换不到位，致使政府与市场难以各司其职，政府财权政出多门，财政分配的透明度不高，转移支付制度不够规范，造成了中央政府和地方政府在事权与财权划分上仍存在很大模糊。再者，中央政府财权的集中，是以地方政府财权的相应减少为前提的。这种零和博弈下的制度运行，加剧了地方政府对中央政府的从属依附关系，“跑部钱进”成为地方政府行使事权的前提。正是在这种情况下，地方政府大量举债，就成为地方政府既行使其事权，同时又从属中央政府的一个对价。

    我们看到，各地城镇化进程的加快、市政基础设施建设规模的扩大、公共服务项目的增多，都使地方政府的收支失衡加剧。中央政府财政转移支付的效率与效益，远远不能满足地方政府的发展冲动，尤其是不能满足有任期限制的地方官员的政绩考核要求。这些冲动和要求，最终往往转化为地方政府举债的强大动力。而官员任期造成的“借债人不负责还债”的现实，又使得地方政府在举债频次与数量上相当随意，由此加大了地方政府的债务风险。

    因此，在从法律上限制地方政府举债的同时，还应同时对各级政府的职能进行更深一步的改革。并且，从更长远的角度看，也要根据分税制确立后，中央政府与地方政府在财权和事权划分和行使上的经验，着手谋划更加合理与完善的税制，深化国家财政体制改革。而这一过程，必然伴随着行政体制改革。