生态效益补偿的机理及实现路径

    生态效益是指人们在生产过程中依据生态平衡规律，使自然界的生物系统对人类的生产、生活条件和环境条件产生的有益影响和有利效果，其基础是生态平衡和生态系统的良性、高效循环。生态效益补偿则是指对有益于（或有损于）生态服务的行为进行补偿（或索赔），提高补偿行为的收益（或成本），从而促进行为的主体增加（或减少）因其行为带来的外部经济性（或外部不经济性），达到保护和改善生态环境的目的。

    从经济治理的角度来看，生态效益补偿是为了防止生态资源配置扭曲和利用效率低下而设计的一种经济机制，它利用政府或市场手段使生态环境效益的外部性问题内部化，从而使生态投资者得到合理回报，让生态效益的消费者支付相应费用，生态效益的生产者获得相应报酬，克服生态效益这一特殊公共产品在消费过程中产生的激励不足和“搭便车”等问题。在这个意义上讲，生态补偿问题的实质是生态服务在不同产权主体之间的合理分配。

    如何通过适当的机制设计和措施将生态效益外部性问题内部化，有效地实现生态效益的价值？从已有的文献来看，用公共政策和经济杠杆协同解决生态效益配置和补偿问题，是当前国内外研究的一个热点也是难点问题。

    经济学分析的公共物品可分为纯公共物品和准公共物品，纯公共物品最基本的属性是既具有非排他性又具有非竞争性。公共物品一旦生产出来，生产者就无法决定谁来有效地控制它，即生产者无法保证自己的全部收益。其结果就是公共物品的供给者缺乏激励，供给数量严重不足，公共物品存在的地方往往会因此存在“市场失灵”。

    生态效益是一种无形效用，既不能储藏也不能移动，生产者难以对其作出控制，无法使受益者付费后才能使用，因此，生态效益属于公共物品。按照公共物品的属性，生态效益往往会被社会各方无偿享用，从而导致相关生态效益主体所耗费的成本得不到补偿。在市场经济体制下，生态效益产品的生产很难吸引私人投资，个人或企业无法保障生态产品的充足和有效供给，所以，政府必须对“搭便车”等行为进行干预，建立生态效益补偿机制，确保生态产品的有效和充分供给。

    对经济主体而言，即使公共物品带来的收益大于生产成本，由于不能独占收益，相关经济主体也不愿意提供这种物品。私人物品可以分割，可以由不同的人来拥有，从产权归属和收益看，私人物品的关键是不对所有者以外的人产生成本或收益，具有竞争性和排他性。由于生态效益的公共属性，对其的使用和消费（包括生态效益补偿）实行市场配置是不可行的，也不可能通过市场机制来实现其有效供给和成本的公平分摊。

    目前，针对复杂、动态、多变、区域差异加大的生态效益补偿问题，可选择的实现路径和对策是因地制宜，针对不同情境，合理选择政府干预和公共政策路径、局部市场化路径、基于可持续发展理念的社会补偿政策路径及以上三种路径的协同综合。

    其一，政府干预和公共政策的途径。古典经济学家认为，可以通过政府这只“看得见的手”来弥补市场失灵。为了保证公共物品的充分供给，政府必须对市场进行干预。因此，各国政府早期都会采用各种政策来干预以保证生态产品的供给。一是用纯粹的行政命令和控制手段，但由于政府机构效率低下、容易产生寻租行为，不当激励以及政策执行主体目标与决策者的目标不一致，经济主体不能得到相应合理的补偿，致使其干预效果不佳，生态产品仍处于供给不足状态。二是基于经济刺激手段的政策干预，该路径借助政府在资源配置方面的优势，通过产品和服务价格、信贷、税收、补贴以及收费等具有一定强制性的手段，向那些消费生态产品的企业和个人征收一定的费用，并对那些从事生态产品建设和增加正经济外部性的经济主体予以补偿，以维护政府对生态环境资源的所有权并实现政府在保护环境资源方面的权利和义务，迫使经济主体将其产生的外部性纳入自己的生产和消费决策中去。

    由于政府的有限理性以及知识信息的有限性，导致政府在制定和执行补偿政策时容易出现偏差，有时还会伴随新问题的出现。另外，日益增加的生态补偿费用也使政府有限的财政完全面临困境，因此，在实际应用中的政府政策干预往往需要与其他方法配合在一起使用，才能产生较好的作用。

    其二，局部市场化的途径。以科斯为代表的产权经济学家认为只要产权明确，就可以解决任何意义上的外部性问题。科斯定理所引申出来的产权创新的思路和方向值得深思，比如，某些局部区域生产生态效益的经济主体和生态产品的权利和产权是可以明确的，交易成本也不高，可以通过市场机制部分解决外部性问题。因此，在一些特定的生态补偿问题中，如矿区、小流域、小湖泊，对其生态产品的使用和消费（包括生态效益补偿）可以实行市场机制进行资源配置，也可以通过市场化的路径来实现其有效供给和成本的合理分摊。

    其三，基于可持续发展理念的社会补偿政策途径。可持续发展是一种新的人类发展理念、发展战略和生存方式，这一理念有两个基本要求：一是必须满足当代人的需求；二是今天的发展不能损害后代人满足要求的能力。它要求在发展的同时，统筹生态和环境。社会补偿政策主要包括两方面内容：一是开发者补偿。生态资源环境本身具有经济价值，同时，生态资源环境又具有稀缺性，因而，开发利用生态环境资源应该支付相应的价值补偿，这一经济补偿主要用于生态环境资源的保护、恢复、更新，以保证生态资源环境的永续利用。二是受益者补偿。这一种方法主要应用在国内流域内、地区之间的生态补偿，解决国内或区域内部流域内与地区间的生态补偿问题。

    （作者单位：西北大学经济管理学院）