公益诉讼，谁来提起更合适？

    近年来，发生在我国的多起环境公共事件，如紫金矿业污染事件、康菲溢油事件等，以及三鹿奶粉等危害公共利益的食品安全事件，不断刺痛着公众的神经。人们期盼着能有人或组织站出来，基于公益而提起诉讼。

    但是，由于始终没有明确的法律规定，公益诉讼在我国只能艰难探索。谁能代表公众提起公益诉讼？社会各界普遍呼吁尽快在法律中明确公益诉讼制度。

    作为回应，2011年10月首次提交全国人大常委会审议的民事诉讼法修正案草案中，增加了公益诉讼制度。草案规定：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼。

    全国人大常委会委员黄丽满认为，民诉法修正案草案对公益诉讼的大门已经敞开，但是草案中涉及公益诉讼的规定仅此一条，关于公共利益的内涵及受理范围、提起公益诉讼的主体资格、诉讼滥用的防范等问题还有待明确。

    究竟由谁来提起公益诉讼更合适？对此，法律界和实务界展开了广泛的讨论。

    检察机关是否可作为起诉主体？

    “公益诉讼的主体问题，是公益诉讼制度首先要解决的核心问题。”最高人民法院中国应用法学研究所所长罗东川对草案中由“有关机关和社会团体”提起公益诉讼的表述表示认同。

    “不过，‘有关机关’应首先明确为是检察机关，这有利于检察机关的职能拓展。但问题是，检察机关做原告，那法律监督谁来做？这就涉及到检察机关作为原告和作为法律监督主体的重合问题。”罗东川说。

    检察机关在公益诉讼中担任原告，引起了法律界的一些争议。反对的声音认为，检察机关是国家的法律监督机关，它主要对法院裁判的结果和诉讼当中的违法行为进行监督。而在民事诉讼案中作为原告起诉则与其监督职能形成权力上的冲突。

    中国人民大学法学院教授戴玉忠就表示，民事诉讼本来是平等主体之间解决民事权益纠纷的诉讼，检察机关处于监督地位，再以原告的身份起诉，这对被告不公平。“再说，有些公益案件，政府可能是侵权行为人或者是共同侵权行为人，在我国的国情下，检察机关是不能起诉政府的。”

    不过，中国人民大学法学院教授、中国法学会民事诉讼法学研究会副会长汤维建则认为，检察机关应当具有作为公益诉讼的原告资格。

    在他看来，检察机关是宪法所确立的专门法律监督机关，维护国家利益和社会公共利益是其天职。检察机关代表国家利益和社会公共利益提起公益诉讼，不仅具有法律地位的保障，而且相较于社会团体和公民个人，更具有提起公益诉讼的人财物等方面的优势；同时，赋予其提起公益诉讼的资格，也不用担心会滥用诉权或者造成诉讼地位失衡等问题。

    个人能否提起公益诉讼？

    不少专家提出，为了防止“滥诉”情况的发生，个人不应成为公益诉讼的诉讼主体。

    还有观点认为，由于公益诉讼涉及的是公共利益，而个人在诉讼中承担相关诉讼负担的能力有限，个人提起公益诉讼的积极性相对较弱，而组织，特别是公益性组织对于推动公益诉讼具有重要的意义。

    中国人民大学法学院教授肖建国表示，从长远来看，赋予公民提起公益诉讼的资格，建立我国的公民诉讼制度，也是必要的。“我认为，对‘滥诉’的担心是不必要的，这可以通过设置前置程序,提高有关公民起诉的条件、设置行政处罚的前置程序等方法来解决。”

    汤维建也指出，赋予公民以公益诉权可以有效地补充公共执法所存在的不足，并且对公共执法状况进行监督。随着法治建设的深入进行，当国家利益和社会公共利益受到不法侵害，公民个人已不再是旁观者，而是自觉地采取诉讼行动,投身于捍卫公益的过程之中。对此，立法应当给予支持、鼓励和引导。

    那么，如何避免公民个人提起公益诉讼时可能导致的“滥诉”情况？汤维建表示，立法应当对公民个人提起公益诉讼加以适当调控，并设置相应的前置程序，对于滥用公益诉权的行为，也应当规定相应的法律责任。

    行政机关通过诉讼规避责任？

    草案中“有关机关”的表述不明确，是否包括行政机关，在专家学者中也引起了广泛争议。

    在汤维建看来，行政机关不宜被赋于公益诉讼权。“行政机关在进行诉讼时，手握诉权和行政权两种权力。这两种权力混杂一起，对对方当事人而言，无疑是一种不恰当的威胁和压迫。”

    全国人大常委会任茂东委员也表示，要防止有关机关因自身不作为、乱作为造成的监管失控而导致的环境污染，而该机关却通过诉讼规避责任。如康菲溢油事件的受害者完全可以向康菲公司索赔，也可以追究海洋局监管失职的责任。“如果让有渎职嫌疑的海洋局提起公益诉讼，岂不滑稽？所以在设定公益诉讼主体时，一定要考虑到这一因素。”

    不过，肖建国表达了不同的观点。他认为，立法应当明确规定有关行政机关提起公益诉讼的资格，这是因为:一、行政执法权受地域限制，但提起公益诉讼不受此限制；二、行政机关掌握有关环境评价、监测、检验、评估等方面的信息资料，收集证据的能力也比较高；三、行政机关提起诉讼，表明了政府的支持，法院在处理这类诉讼时，遇到的压力和阻力相对较小。

    他以环境公益诉讼为例介绍说，迄今为止，我国40多个环保法庭处理了12件民事公益诉讼案件，其中检察院作为原告的有6件，行政机关作为原告的有3件，这9件案件都以原告胜诉而告终。

    任何社会团体都有公益诉讼资格？

    民诉法修正案草案对有关社会团体可提起公益诉讼的规定，备受公众和媒体好评。

    实际上，社会团体参与公益诉讼在地方已经有一些实践经验。

    2009年7月3日，中华环保联合会代表江苏省江阴市80多位居民向无锡中院提起环境民事公益诉讼，请求法院判令被告江阴港集装箱有限公司立即停止侵害，消除污染威胁。后在法院主持下，双方达成和解，江阴港集装箱有限公司停止铁矿粉经营业务，并将所有铁矿粉清理完毕，彻底消除了污染源。这是我国目前为数不多的几起以社会组织为原告的公益诉讼案件之一。

    公益性组织是以促进和保护公共利益为宗旨的非营利性组织，例如消费者协会、残疾人协会、少年儿童保护组织等。专家指出，正是由于公益性组织等社会团体是以推动和保护公共利益为目的，因此它们对相关公共利益更为关注，可以成为公益诉讼的积极推动者。因此，符合法定条件并符合本身章程目的的团体，应当具有公益诉讼的资格。

    不过，肖建国强调，由于我国的社会团体众多，发育不太成熟，情况复杂、良莠不齐。因此，有必要对可以起诉的社会团体进行必要的过滤和限制。“这种限制，可以通过民诉法直接由立法机关加以规定，也可以借鉴日本等国的做法，由立法者授权有关行政机关认定符合起诉条件的社会团体，定期公布、定期更换。”（本报记者 殷 泓 王逸吟）