财政：维护金融稳定的后盾

 缘起

    在我国的金融体制改革过程中，财政部门在注资、完善公司治理结构、问题金融机构市场退出、消化不良资产等方面发挥了积极作用。但在化解金融风险和维护金融稳定中的职责没有制度化的安排，财政职能“缺位”、中央银行被迫“越位”的现象比较突出，在一定程度上制约了金融改革的步伐。因此，亟需建立健全维护金融稳定的财政机制安排，完善我国金融风险的化解和危机救助框架。

    维护金融稳定是各国中央银行的重要职责。同时，维护金融稳定又是一个全局性、综合性的问题，单纯依靠中央银行一家机构的力量是不够的。国际上处理金融危机的实践表明，维护金融稳定需要中央银行、财政部门以及金融监管部门的共同努力和密切配合。其中，作为公共风险的最终承担者，财政在化解金融危机和维护金融稳定中发挥着巨大的作用。

    财政维护金融稳定的职责

    财政在维护金融稳定中负有最终兜底的责任，主要是由于金融稳定的公共产品特性和金融危机的负外部性决定的。

    首先是金融稳定的公共产品特性。尽管“金融稳定”不能严格定义为一种“产品”，但它确实具有非竞争性和非排他性：一方面，本国所有经济主体都可以享受到金融稳定带来的各种益处；另一方面，额外增加一个市场主体也不会增加提供金融稳定这种产品的边际成本。对于“金融稳定”这种产品，私人部门是没有动机也没有能力去生产和提供的，只有拥有征税特权的政府部门和具有货币创造能力的中央银行才能有效提供。

    其次是金融危机的负外部性。金融危机的负外部性主要表现在：导致整个社会支付体系和信用体系崩溃；造成直接重大的经济损失；随着现金流枯竭、信贷紧缩、不动产价格剧烈动荡而破坏潜在经济增长。金融危机还会产生一些难以量化的损失，即对社会稳定的不利影响，甚至引发社会危机和政治危机。从本质上说，银行等金融机构大规模倒闭产生的外部性也是一种典型的公共风险。当整个社会面临银行倒闭所带来的负外部性时，只有政府有能力遏制金融危机的蔓延，承担救助金融体系、降低系统性风险的职责。

    财政维护金融稳定的渠道

    一是实施灵活审慎的财政政策。经济决定金融，实体经济的衰退可以通过多种渠道影响金融体系的稳定性。在经济发展的不同阶段，实行不同取向的财政政策，有利于实现经济平稳较快发展，为金融业的运行提供良好的外部环境。特别在经济下行周期，政府需要实施积极的宏观经济政策，通过扩大总需求刺激经济增长，从而避免出现金融危机或减轻金融危机的程度，降低维护金融危机的财政成本。

    二是为化解金融危机提供资金和税收支持。从国际经验看，财政在金融危机的不同阶段都发挥着重要作用。在金融危机紧急应对阶段，为防止市场恐慌和银行挤兑，财政通常宣布对存款和债权实行有限担保或全面担保，以恢复公众信心，稳定银行体系，为金融业重组提供时间。在金融体系重组阶段，为解决金融机构资本不足问题，通常由财政注入新的资本或收购不良资产，帮助问题金融机构恢复正常经营，并通过税收优惠政策促进金融机构兼并重组。

    三是对跨境短期资本流动征税。跨境短期资本流动，特别是投机性跨境资本流动，会加剧一国金融市场的波动和脆弱性，并引起国际金融体系动荡，损害全球经济稳定增长。从1978年至今的30年间，全球发生了多次由国际短期投机资本引发的金融危机。从理论上讲，对跨境短期资本征税，包括实行无息存款准备金制度和跨境资本交易税，可以抑制投机性跨境资本流动，稳定汇率水平，并引导资金流向实体经济。

    四是承担金融危机的最终成本。财政作为公共风险的最终承担者，负有金融危机的兜底责任，承担金融危机的最终净成本（主要金融机构关闭和资产处置的最终成本），在化解金融危机的过程中作用不可替代。

    我国化解金融风险的实践：财政“缺位”与央行“越位”

    财政在我国化解金融风险和救助问题金融机构的过程中发挥了重要作用：一是支持国有商业银行改革；二是协同推进农村信用社改革；三是其他领域的改革，比如为促进金融机构重组，实行了一些税收优惠政策，缓解问题金融机构的压力。但是，我国财政在化解金融风险和维护金融稳定中的作用发挥的还不够充分，“缺位”问题比较突出。

    首先，缺乏制度化的安排，财政在维护金融稳定中的职责不清晰。目前，我国已初步形成了包括微观审慎监管、最后贷款人以及证券投资者保护基金和保险保障基金等在内的金融风险救助框架，但这一框架的机制化和法制化程度不高，中央银行、金融监管部门和财政部门的责任界定不清，也没有建立有效的信息共享和协调机制。财政在参与金融风险处置过程中的职责没有制度化的安排，总体上处于“一事一议、个案处理”的状况。

    其次，中央银行“被迫越位”的情况大量存在。维护金融稳定是中央银行的天职。中央银行维护金融稳定的手段主要包括实施适宜的货币政策保持经济发展、行使“最后贷款人”职能对问题金融机构给予流动性支持、加强系统性金融风险监测与防范，以及保持支付体系等金融基础设施平稳运行等。然而，我国中央银行化解金融风险的对象不仅包括商业银行、农村信用社等存款类金融机构，还涉及政策性银行、证券公司、信托公司等机构；处置的方式除了发放再贷款外，还包括运用国家外汇储备对大型商业银行和证券公司注资，发放专项票据和专项贷款支持农村信用社改革以及行政关闭。总体来说，在处置金融风险、维护金融稳定中，由于财政职能的“缺位”和出资的现实困难，维护金融稳定的绝大部分责任和成本都转嫁给了中央银行，或者由中央银行垫付。

    再次，中央银行承担的“准财政”职能存在固化倾向，成为维护金融稳定的“埋单人”。尽管从全球范围来看，中央银行的独立性已有了很大提高，但各国在相关法律中，还是附加了一些“例外”条款，规定在紧急或特殊情况下，政府或财政当局可对中央银行做出指令。特别是在危机期间，政府财政状况恶化，无力承担救助金融机构的巨大成本，就可能利用“例外”条款对中央银行施加压力，要求其施以援手，承担“准财政”职能。但是，中央银行承担“准财政”的后果是非常严重的：一方面将严重干扰货币政策的制定和执行，削弱货币调控能力，加大金融机构的道德风险；另一方面将使央行的财务状况不断恶化甚至出现亏损，降低央行的声誉和可信度，因此，这种“准财政职能”只能是暂时性的，央行由此支付的成本最终也应由财政来承担。在我国经济转轨时期和财政支出压力较大的现实情况下，中央银行承担金融机构救助、化解不良资产、金融机构退出和贷款补贴等“准财政职能”，与其承担的维护金融稳定的职责并不根本冲突，在特定时期是必要的，短期内也是可行的。问题在于，中央银行由于承担上述职责而产生的损失，财政需要予以确认并及时予以冲销，这样才能确保央行资产负债表的健康性。而我国现阶段，财政并没有建立规范、合适的资金支持和亏损核销机制及时消化央行的损失，而是长期滞留在央行资产负债表中做挂账处理。这样一来，财政把履行金融稳定“埋单人”的职责事实上转嫁给了中央银行。

    加快建立我国维护金融稳定的财政机制

    从国际经验和我国实践来看，建立和完善我国维护金融稳定的机制，需要在优先发挥市场机制和金融同业救助的基础上，坚持政府适度救助的原则，充分发挥财政部门的作用。笔者认为重点有以下五个方面：一是建立和完善跨部门的金融稳定协调机制；二是从制度上明确财政在维护金融稳定中的职责定位；三是强健国家财政，健全赤字和债务管理；四是实行跨境资本流动税收调节机制；五是建立金融稳定准备基金。

    （作者单位：清华大学公共管理学院）