加强气象防灾减灾科学管理

    我国是典型的季风性气候国家，每年因气象灾害造成的经济损失占到自然灾害总损失的70%以上，而且随着经济社会的快速发展，气象灾害造成的经济损失和社会影响越来越大，气象灾害的社会敏感性越来越高，气象防灾减灾已经不是简单的专业技术性工作，成为牵动面不断扩大的社会公共事务。因此，加强气象防灾减灾的科学管理，是在我国“十二五”加快转变经济发展方式的攻坚期，保障经济社会平稳、健康发展的一项十分重要的工作。

    一、充分认识气象防灾减灾的社会属性

    经济社会越发展，气象灾害的影响就越大。近年来频繁发生的重大气象灾害对经济发展、社会稳定以及公共安全的影响不断扩大，气象灾害的影响表现出一些新的特征：一是在全球气候变暖的大背景下，气象灾害呈多发、重发的趋势。高温干旱的发生频率和影响范围呈现增加趋势，异常气候所引发的暴雨、台风、山洪地质灾害等极端天气气候事件呈现增多增强的趋势。二是气象灾害的“灾害链”特征更加明显，由气象灾害诱发的次生和衍生灾害所造成的损失更加严重。突发暴雨诱发山洪泥石流灾害，造成人民生命财产的严重损失；高温少雨引发森林火灾、异常气候条件引发农业灾害等，对生态环境、粮食安全等构成严重威胁；恶劣气象条件引发的交通和航空事故、大气环境污染事件等对经济社会发展和公共安全的影响日益严重。三是气象灾害的社会关联度更高。“高风险的城市，不设防的农村”是对近年来气象灾害影响特点的一个概括。城市化和现代化的加快，也暴露出大城市防御气象灾害的脆弱性。

    气象灾害影响的社会属性越来越明显。2008年南方地区的雨雪冰冻、2009年的西南特大干旱以及2010年的舟曲特大山洪泥石流等一系列重大气象灾害事件及其产生的广泛社会影响表明，应对气象灾害及其引发的次生和衍生灾害影响的能力，已经成为检验各级政府公共服务和社会管理能力的敏感领域。气象灾害影响的“灾害链”特征和社会关联性特征，使气象防灾减灾成为牵动面越来越广的社会公共事物，对气象防灾减灾的社会管理能力提出了新的挑战和更高的要求，加强科学管理，实现对气象防灾减灾工作的战略性谋划和全局性统筹安排，是在我国经济社会快速发展的新时期，提高气象防灾减灾能力的客观要求。

    二、要更加重视防灾减灾的非工程性措施建设

    近年来，我国防灾减灾基础设施建设快速发展，重点区域的防汛抗灾能力显著加强，体现了良好的防灾减灾效益。但是，面对我国这样一个幅员辽阔、人口密度高、气象灾害及其诱发灾害种类多、影响大的国家，完全靠工程性措施不可能完全解决气象灾害防御的问题。很多气象防灾减灾的实践已经证明，通过加强气象灾害监测预警、及时应急防御的组织实施，可以有效地减少灾害造成的人员伤亡。国务院在关于中小河流治理和山洪地质灾害防治的专项规划中，将非工程性措施的建设作为一项重点任务，是符合我国国情的一项防灾减灾的战略部署。

    加强气象防灾减灾的非工程性措施建设，一是要重视气象灾害监测预警在防灾减灾中的基础性和先导性作用，加强监测预警能力建设，提高预报的准确性和预警信息发布的及时性，有效地发挥气象预警“消息树”和“信号枪”的作用；二是要加强气象防灾减灾的应急体系建设，完善气象灾害应急预案及应急管理的机制、体制和法制建设。农村和社区基层是气象防灾减灾的第一线，应作为“一案三制”建设的重点；三是要重视群测群防体系建设，将气象灾害监测预警信息服务网络和应急防御的组织网络延伸到农村和社区基层，构建“纵向到底”的防灾减灾组织体系。要将气象防灾减灾科普教育作为群测群防体系的重要内容，提高基层群众的自我防范意识。

    三、要更加重视气象灾害的风险管理

    近年来，在国务院和各级地方政府的重视和努力下，气象灾害应急管理能力有了显著提升，气象灾害的防御水平得到有效提高。以台风灾害的防御为例，针对台风的可能影响，基层政府可以组织数十万甚至上百万的群众转移，有效减少了因灾的人员伤亡。我国的台风减灾成效和做法得到了国际社会的认可和借鉴。但是，气象灾害的应急管理，就其功能而言，主要是在灾害来临前的应急防御和灾害发生后的应急救灾，属于一种被动的灾害防御。我们从一些重大气象灾害影响的实例中已经看到，由于一些基层领导干部和群众缺乏气象灾害的防范意识和相应的防灾避灾知识，一些地方缺乏基本的气象防灾减灾能力，发生了一些本该可以避免的气象灾害损失。由暴雨引发的城市洪涝灾害往往是由于城市基础设施建设中防洪排涝设防标准没有充分考虑气象灾害的影响；由山洪地质灾害引发的人员伤亡往往是由于灾害易发区居民设施建设选址没有考虑山洪地质灾害的影响；农村农民遭受气象灾害损失也往往是由于缺乏必要的气象防灾减灾知识。因此，提高气象灾害防御的能力，需要统筹气象防灾减灾的当前和长远工作，既要重视灾害来临的应急防御，更要重视立足长远的气象灾害风险防范，培育气象灾害风险意识，树立气象灾害风险管理的理念。通过加强风险管理，使气象灾害防御的端口前移，变被动防灾为主动应对，实现气象防灾减灾工作由减轻气象灾害损失向降低气象灾害风险转变，这也是国际气象防灾减灾发展的新趋向。

    四、要更加重视综合气象防灾减灾

    气象灾害的“灾害链”特征和社会关联性影响特征，决定了气象防灾减灾是一项跨领域、跨学科的系统性工程，国家“十一五”综合减灾规划，强化了各地区、各部门、各行业防灾减灾的工程性和非工程性措施建设，推进了综合防灾减灾能力建设。从气象防灾减灾的非工程建设情况来看，气象、海洋、水文、地质等部门都建立了气象及其次生和衍生灾害的监测预警预报体系、应急处置体系以及气象灾情信息管理和影响评估系统等。这些防灾减灾的非工程体系主要是针对部门的单项防灾减灾功能建设，相对独立地在各个部门运行。由于缺乏不同领域的资源共享和不同学科的交叉融合，尚未形成综合性的防灾减灾能力。以气象灾害的监测预警为例，任何气象灾害的发生都是由致灾因子即灾害性天气和孕灾环境即当地的自然环境条件共同作用的结果，没有多领域的信息资源共享和交叉学科的监测预报技术发展，就难以在一般性的天气预报基础上真正做到对气象灾害的预报预警和有效防御。

    强化综合气象防灾减灾，就是要由部门单项防灾减灾向部门间协同的综合防灾减灾转变。需要统筹整合各方面的资源、实现资源共享，作为综合防灾减灾的基础；需要跨领域的合作、发展学科交叉融合的综合防灾减灾技术，作为防灾减灾的科技支撑；需要建立综合协调的管理机制，统筹协调部门间的合作联动、各种资源的综合使用以及监测预警、应急防范、风险管理以及灾后处置等各项防灾减灾的综合措施，提高气象防灾减灾的综合效益。（中国气象局副局长 矫梅燕）