如何完善“无为问责”

    “无为问责”是近年来国内一些地方在深化行政管理体制改革过程中推行行政问责制度的积极探索。“无为行为”主要是指不履行或者不正确、及时、有效地履行规定职责，导致工作延误、效率低下的行为；或因主观努力不够，工作能力与所负责任不相适应，导致工作效率低、工作质量差、任务完不成的一种工作状况。这一探索对目前实行的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》（以下简称“暂行规定”）进行了某种程度的拓展和创新,引起了理论界和社会舆论的较大关注。本文试就实施无为问责需要注意的问题进行分析，并提出进一步完善该项制度的几个着力点。

    科学区分责任限度

    科学区分责任限度是合理界定问责对象、问责事实、问责方式等具体事项的重要前提，更是建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制的重要内容。而从现实情况看，无论是政府的组织结构改革和权责明确划分，还是政府绩效评估指标体系和评估机制的建立与完善，都明显滞后于行政问责实践的开展。一方面，现行的行政管理体制仍存在一定程度的机构重叠、职能交叉、责任不清、执行缺位等现象；另一方面，绩效评估往往缺乏法定程序的约束，加之评估标准缺乏精细化的“定量”与“定性”,从而导致评估过程较为粗放、随意、繁琐、低效。这样的绩效评估在考核时难以反映工作实绩，而在出问题时也难以界定责任主体、责任大小以及问责的轻重。完善无为问责，一方面要从改革政府的组织结构和明确权责划分着手，要减少机构重叠，进一步明确上下级之间、部门之间、岗位之间的权责关系；另一方面要完善绩效评估制度，建立科学的绩效评估指标体系和严密的评估程序。

    积极拓展多维问责

    目前，许多地方在推行无为问责过程中整合党政、人大、政协、行政执法部门、新闻媒体等监督资源，努力构建党内监督、司法监督、民主监督和舆论监督相结合的多元问责体系，从单一的自上而下同体问责向上下结合、左右协调的复合型多维问责发展。在今后的无为问责制度建设和制度落实中，我们要进一步拓展复合型多维问责体系，长期坚持“更自觉、更好地依靠群众，充分体现社会主义民主政治的要求，在问责中扩大公众参与、加强社会舆论监督，确保问责的客观公正、公开透明”这些重要原则。近年发生的“周老虎”事件相继问责了某省10余位大小官员，就是一个由网络公众发起，主流媒体舆论助推，政府相关部门依法实施问责的典型案例。可以看到，公众通过网络参政议政、舆论监督问责以及群众信访等不同渠道发表问责意见，越来越受到各级党委政府的高度重视。运用互联网技术汇聚民意民智以提高决策能力，提高政府效率，已成为在新形势下扩大无为问责的群众基础，增强社会参与度、认同度的一项重要内容。

    加快推进制度建设

    进一步完善无为问责既存在制度本体上的改进，也亟待做好相关配套制度的研究制订和协调推进。目前制度建设存在几个突出问题：一是如何做好“无为问责”与“暂行规定”政策上的衔接和规范问题。“暂行规定”的出台带有试行、探索的色彩，“无为问责”在结合地方实际的具体化、可操作性上做了一些突破和创新，因而，无为问责存在地方差异。随着问责实践的不断深入，二者在制度层面上需要整合同异，保持上下一致和整体的系统性。二是“无为问责”概念的准确性问题，尤其在“无为”二字上。“无为”原来是老子学说的一个重要概念，顺其自然、不妄为谓之“无为”，老子政治理论的核心就是“为无为，则无不治”、“我无为，而民自化”。这与无为问责中“行政不作为、慢作为”内涵不一样，如果将两者拉扯在一起则较为牵强，容易产生歧义，从而不利于行政问责的实施。三是被问责官员的复出问题。尽管“暂行规定”及各地无为问责制度都对被问责官员的复出设定了条件和程序，但是从近年的执行情况看，被问责官员无论是否遵照法定程序复出，一律引起媒体和公众舆论的争议，这种质疑反映出与问责相关的制度建设还不够协调、健全。问责和复出之间的衔接，必须制订明确、周悉的复出条件和复出程序，且在复出过程中依法、理性、透明，充分体现社会公众的知情权、参与权、表达权和监督权。

    努力优化问责环境

    实施无为问责的目的不仅仅在于建立过错追究、惩诫的机制，更重要的是要以此为教育手段，切实增强公务员队伍的宗旨意识、责任意识、效率意识，提高政府的公信力。因此，完善无为问责，要从认真分析出现诸多问题的政治文化土壤等深层原因入手，拿出治标治本的综合治理措施并长抓不懈、久久为功。无为问责在推行中所经常遇到的阻力，一是公务员队伍中长期冥顽难化的“官本位”意识。一方面，问责对“官本位”带来了最直接的冲击，许多公务员开始反省和转变糊涂为官的庸懒积习；另一方面，来自“官本位”意识的反作用力成为消解问责的潜在力量，主要表现在利用问责制度尚不健全的一些缺陷，对问责改革提出质疑、曲解或消极抵制。二是在社会上出现的“仇官”现象。“仇官”会对我们依法、公正地问责带来某种社会压力，从而产生某种程度的情绪化盲动和扭曲。每当有问责事件被公开，往往会迅速形成强力的舆论漩涡，迫使一些地方的问责从快、从严、从重，影响了问责的正常进行。“官本位”或“仇官”对问责的负面影响，提醒我们要着力为问责营造一个良好的政治文明环境。无为问责在制度上的发展和成熟，有赖于政治文化环境的不断改善，这显然是一个需要长期不懈努力的演进过程。

    （作者单位：中国人民大学）