论公共政策过程的公众参与

    近几年来，我国重大公共安全事故频发，严重困扰了人民的生活，不容忽视。总体看来，我国公共安全管理还处在偏重应急的状态，没有一个具体的系统的机制来预防，也没有相关的法律法规进行约束，相关部门的责任划分也不甚明朗，公共安全管理机制的建立还有待加强。因此，建设高效科学的公共安全管理机构，完善相关法律法规体系，提升管理技术水平，都是亟待解决的重大问题。

    公共政策过程的公众参与可以实现公民的政治权利，也是公共决策科学化、民主化的重要体现。改革开放以来，我国公众的民主意识不断提高，参政议政的要求日益强烈。同时我国政府也高度重视公众参与问题，一方面积极采取各种手段、措施来推动公众参与的发展；另一方面在法律以及制度上逐步保障公民的立法参与权、发言权和监督权。在实践中，各级政府在公共政策过程中，通过听证、信件、网络等方式广泛征求民众的意见，积极开辟和拓宽公众参与的渠道，不断完善公众参与机制。公共政策过程中的公众参与正逐步进入健康、有序的发展轨道。

    公共政策过程公众参与的必然要求

    第一，公民民主观念的不断增强。随着我国政治体制改革的逐步深入，政治过程正在向民主化和法制化发展，公民的民主观念也在逐渐加强。从民主化的角度来看，公民民主观念不断增强，不再仅仅满足于作为公共政策的客体而存在，而是强烈地要求向公共政策系统表达自己的意愿，具体过问公共政策制定、执行和反馈的全过程，使公共政策能够更充分地代表自己的利益。

    第二，公共政策利益平衡的重要作用。中国处于转轨时期，原有的经济利益结构已经发生变化，整个社会呈现出利益多元化的趋势，并且利益主体之间存在矛盾，利益差距也在不断变化。这些变化促进了公民利益意识和自主意识的形成，为公民的政策参与提供了最现实、最可靠的动力。政府公共决策要想能够按照其价值目标正确决策，使政策更能体现各方的利益，就必须在整个政策过程中与公众协商一致。只有加强公众的参与，让各方利益主体充分表达各自的利益诉求，最终才能达到利益的平衡。

    第三，社会的进步与信息技术的发展。当前公共政策过程科学化民主化的发展趋势需要公众的广泛参与。通过广泛的公众参与，可以弥补因政策目标的不确定性和信息不完全而造成的盲目决策和政策偏差。与此同时，信息时代为公众参与政策过程提供了更多的可能。电子政务的发展促进了政府信息公开化，大大地满足了公众的知情权和参与权。网络的普及与发展拓宽了民主参与的空间。随着信息网络技术、大众传媒和移动通讯工具等信息化手段的发展，人们可以掌握政府各方面的信息，参与公共政策过程。

    公共政策过程公众参与的形式

    公共政策过程的公众参与，主要强调的是整个政策过程的参与。包括政策制定、政策执行、政策评估、政策监控直至政策的终结。其核心是公众参与公共政策制定。

    所谓公共政策制定是从政策问题认定到政策方案出台等一系列的功能活动过程，包括政策问题形成、政策议程确立、政策方案规划、政策抉择与政策合法化诸环节。公共政策制定阶段是整个公共政策过程的起点和基础，其政策方案、政策目标的合理程度直接影响和决定政策执行阶段的运行效率与整体效益，决定政策监控的难度和力度，决定政策调整阶段的存在和如何调整，决定政策终结的超前还是滞后。而公共政策的评估、执行、监控和终结都是公共政策制定阶段的必然延伸。

    我国公民参与公共政策过程，主要是制度性和非制度性两种渠道。制度性的公民参与形式主要有：通过选举人民代表和推荐政协委员的方式参与公共政策制定，加入社团或者官方、半官方政策咨询机构参与政策过程；借助于听证制度、政务信息网、政策公示以及党和政府开设的来信来访、领导接待日、各种不定期的座谈会等等来参与政策过程。非制度性的公民参与形式主要有：借助于社会舆论、民间咨询机构、特殊的社会关系网以及非正常手段等。

    公共政策过程中公民参与的主要问题分析

    问题一，传统政治文化的消极影响。中国传统政治文化的消极层面，造成了公民文化的缺失及公民主体意识的淡薄，影响了公民参与的正常发展。从政府角度来看，还存在官僚主义，有时还强调“官”的权威，不尊重公民应有的政治权利，把公民当作公共政策的客体，认为公民应当绝对接受和服从公共政策，使公民参与流于形式；从公民角度来看，公众参与的主体意识还不强。人们对政策参与的冷漠感，遏制了人们对政策过程参与的主动性和积极性。而即使有了参与的机会，也表现得沉默、被动，对政策少有独立的见解，公众参与公共决策的意义也不大。

    问题二，经济发展水平相对落后以及不平衡状态的影响。经济发展水平高低直接影响公民参与的程度。目前我国经济发展水平相对落后，并呈现出不平衡的状态，对公众参与形成根本的制约。公众参与政策过程所需要的社会物质条件，如交通、通讯等基础设施的改善和发展受到了很大的限制；经济发展的不平衡，使得公众参与也呈现出不平衡状态。在经济发达地区，公众对自身利益的关切比较有目的，也能在更高层次上主动去参与政策过程；而在经济欠发达地区，公众参与往往是低层次的、被动的。甚至在一些落后地区，公众参与的程度几乎是零。

    问题三，公众参与渠道不足和参与制度不明确。我国公民参与公共政策过程有制度性和非制度性两个途径。制度性的政策参与是主要渠道，但对于普通公民来说，能够直接参与的机会太少。而公众通过非制度性的途径参与公共政策过程所需的成本往往比较高。  

    问题四，公民素质有待提高。公共政策过程需要公众的广泛参与，但同时公众又由于自身能力不足而渐渐地变得不能参与。社会发展带来了许多新的议题，如防治污染、降低能耗、低碳经济、应对突发紧急事件等。这些要求在公共政策过程中，参与者必须具备一定的知识，具备较高的素质才能有效地参与公共政策制定。

    以上几方面问题，正是今后加强公共政策过程公众参与的改进重点。

    （作者单位：东北财经大学公共管理学院）