城中村改造：天秤向百姓倾斜

    “城中村”也称“都市里的村庄”。它是指在城市建成区内形成的，已经被城市建设用地包围，但在土地权属、户籍等管理体制上仍然保留着农村模式的地区。城中村在解决失地农民社会保障、承接进城务工人员和保留传统文化等方面发挥了一定的积极作用，在产生初期为城市建设发展做出了贡献、发挥了不可磨灭的作用，但是随着城市化进程的进一步推进、城市文明程度的日益提高，城中村存在的安全隐患和突出问题给城市发展带来的负面影响越来越突出。

    城中村存在的安全隐患和突出问题主要表现在以下三个方面：一是环境卫生差。绝大多数城中村绿化率低，环卫设施少，生活垃圾不能及时清运，城市排水设施不足，卫生状况非常差。二是安全隐患大。进出道路和村内巷道比较狭窄，消防车辆无法通行，消防设施不齐全；乱搭乱盖的建筑数量较多，建筑密度较高，建筑间距较小，建筑质量低劣，存在严重安全隐患。三是城市管理难。城中村不仅仅是一个居住区的概念，还存在着不公平的竞争方式和落后的经济模式、生活方式。有些企业和人员在城中村租房开厂设点从事违法生产、经营和经商活动，有些不法人员在城中村租房从事赌博等违法犯罪活动，败坏社会风气，影响城市的文明形象。由于城中村居民大部分是外来租房人员，流动性大，人员构成十分复杂，素质参差不齐，致使城市管理难以到位。城中村的问题损害了大多数人民群众的根本利益和长远利益，村民改造意愿强烈。

    城中村改造涉及到政府、开发企业和村委会，这三方各有优势。政府的优势在于它是制度的供给者，具有超于市场之上的公权力；而村民与村委会作为名义上的土地产权所有者和实际上的土地使用者，没有村民的配合，拆迁无法进行，改造无法完成；开发企业的优势在于有着充足的建设资金、丰富的开发经验和经营管理能力。城中村的改造，不仅要使村民赢得良好的居住环境和现代文明生活，开发企业获得合理的利润，而且要使社会、政府赢得良好的投资环境与提升城市品位，这三方面是相辅相成，同时又是相互制约的。

    要获得城中村改造的成功，必须因地制宜，积极探索符合各村实际情况的城中村改造模式。由于各个城中村具体情况不同，采用的改造模式也不相同。

    政府主导型。政府在整个城中村改造中，在立项、拆迁、安置、建设、监督、管理、协调等各个环节都发挥主导作用和重要推动作用，政府在城中村改造中是发起者、组织者、管理者、推动者，在投资上，政府既可直接投资改造，也可借助开发企业、村组的力量投资改造。主要操作办法有政府包干式、政府选择企业代建式、政府回购式。这种模式适用于区位优势不明显，经济实力较弱和改造量较小的城中村。其优势在于能够充分考虑全社会的综合利益，便于切实保障弱势群体利益，工作在强力推动之下，有利于协调各方面力量。劣势在于对政府的财力、专业性人才要求较高。

    村委会主导型。政府在公用服务设施和市政基础设施的建设上给予优惠和提供协助，引导村委会或村民自行筹资改造，完成拆迁安置回迁建设和商品房建设的全部工作。该种模式适用于村委会资产较为雄厚、村组股权关系较为清晰、改造资金较为适度的城中村。其优势在于村委会和村民经济效益获取最大化，有利于充分调动村民的改造积极性，工作遇到的村民阻力最小，能有效降低开发难度，并且城中村改造会更加稳妥、改造方案更能切合实际。劣势在于村委会缺乏开发建设经验，效率较低，不利于工作推进，可能会因村委会经营能力不足降低物质空间的改造品质和中途失败。

    开发企业主导型。根据城市总体规划，由开发企业独立承担拆迁安置、回迁房建设和商品房建设等。在改造过程中，政府一般不直接投入资金，而是利用市场之手，通过定原则、定规划、给政策，引入竞争机制，吸引房地产开发企业进行城中村改造。在规划、用地、建设密度、建设规模、容积率、配套公用设施和市政基础设施建设上，政府合理引导和严格控制，避免开发企业为了一味追求经济利益，而损害村民和城市的长久利益。该种模式适用于区位相对优越、村内土地相对充足的城中村。其优势在于开发企业经验丰富，经营管理能力强，效率高，利于提升开发区域的品质、档次与社会影响力。劣势在于拆迁安置工作难度较大，并且可能因开发企业片面追求经济利益导致高强度开发对环境的伤害。

    政府、村委会和开发企业在不同的改造模式中所扮演的角色各有侧重，政府应关注各方的利益诉求，在不同群体的收益转移要求中寻求均衡点，在城中村改造过程中，要正确认识与协调处理好几个重要关系，增强改造的动力并营造良好的市场运作环境。

    第一，协调处理好政府、开发企业和村集体的关系，实现城中村改造参与各方的共赢。城中村改造不同于一般的房地产开发，它不仅涉及社会与生态环境等市场机制良性调节常常失灵的领域，还涉及经济领域中在纯市场条件下因原始改造动力不足，门槛过高等导致改造时机延误的问题。要想获得成功，必须制定有吸引力的政策，甚至结合各村实际，一村一策，并协调好参与各方的关系和利益，实现共赢。在政府主导的开发模式中，一定要充分考虑村民的生活及长远发展。在村委会主导模式和开发企业主导模式中，政府也要加强对城中村改造的引导，积极参与到城中村改造工作中来，协调处理好三方的关系。通过“政府引导”，运用其杠杆作用，均衡各方利益，调动各方的积极性。

    第二，协调处理好城中村改造与保障性住房建设的关系，实现城市的包容性发展。城中村产生的主要经济、社会原因是建设大量出租房为失去土地村民提供了就业、医疗、养老等社会保障。其存在的积极作用是为外来人口提供了廉价住房，解决许多流动人口的居住问题，特别是进城务工人员的居住问题。如果不考虑低收入人群的居住问题，低收入群体将由于居住成本的提高在城市难以生存。其后果一是提高城市居民的生活成本，给居民带来诸多的不便，降低城市的竞争力；二是农民工向城郊农村迁徙，会形成新的城中村。对于初期形成的城中村，在改造中，用土地补偿款建设公共租赁住房和廉租住房，既为失地村民提供长期稳定的生活保障，也为进城务工农民提供了居所，从客观上防止新城中村的产生；对于发展较为成熟的城中村，在改造中可结合廉租住房建设，解决低收入住房困难家庭居住问题，真正做到以人为本，关注民生。

    第三，协调处理好城中村改造与产业地产发展的关系，实现城中村所在区域的可持续发展。城中村改造要结合城市产业发展方向，和产业培育相结合。对区位较好的城中村，改造要和发展商业地产相结合，城郊以及区位优势不明显的城中村，改造要和发展工业地产相结合。城中村改造与发展产业地产的结合一是为社会特别是为村民和租住人员提供大量就业机会，二是为今后城市的长远发展预留足够空间，达到为区域发展注入活力、提供新的增长点的目的。

    第四，协调处理好城中村改造与防治的关系，避免出现新的城中村。城中村形成于我国快速推进城镇化的过程中，既有政府规划和政策调控缺失的原因，也有村组和村民利益驱动的原因、城乡二元结构体制的原因。以往城市发展过程中，先征用城中村周边相对平整、易于征迁、补偿标准低的土地，而对那些涉及矛盾和问题较多的宅基地等土地弃而不征，这种“吃肉留骨”的做法，在客观上助推了城中村的形成。今后，政府在城镇化过程中要采取及时和适当的政策措施，搞好规划，对所有城市规划区内的村庄，采取一次性征地、统一安置等办法，控制城中村的形成，从根本上避免产生新的城中村。

    (作者系河南省住房和城乡建设厅副厅长)