平等:公众参与制度的基石

    公众参与可以更好满足公众对于行政决策科学化、民主化的诉求。我国法律已经明确,在行政规则制定、环境评价和物价变动等行政事务中,需要举办由社会公众参加的听证会,其中尤以物价听证制度影响最大。

    公众参与制度的作用表现在:第一,优化决策。更多的参与,意味着更多的信息,而了解得越多,对事务的判断就会越全面、越准确,在此基础上所做出的行政决策就会越科学、越有效。第二,表达尊重。公众参与行政决策,意味着对公民主体身份的尊重。公民不再是单纯的被管理者,而是享有与行政机关同等地位的法律主体。在参与过程中,公众不但可以同等地表达自己的想法,而且还可以用最直观的方式监督行政机关的工作。第三,促进学习。代议民主制度下,大多数公民都是远离国家公共生活的“沉默的大多数”。而参与行政决策,能让行政人员和公众都有了学习和锻炼的机会,从而提高他们参与国家管理的积极性与能力。第四,增进理解。在参与行政决策过程中,行政机关与公民为了同一目标而合作,在接触与交流过程中,他们之间能够相互理解,化解矛盾,因而有助于行政关系的改善。

    平等对于公众参与的重要性是不言而喻的,是整个公众参与制度的基石。为了实现公众参与制度所要达到的目标,不仅需要形式的平等,更需要实质的平等。形式的平等,要求利益相关的公众都具有同等的表达机会。这要求首先在公众代表资格的确定中,遴选出真正的利益相关人,而不是根据行政机关自身的喜好设定利益代表人;其次,在协商过程中,给予每位参与的公众相同的发言机会,而不是通过控制发言顺序、发言时间、发言内容等来限制反对意见的表达。实质的平等,要求每位公众的表达都得到同等的重视,对决策结果发挥同等的影响作用。邀请公众参与行政决策,要求行政机关一定要真诚地认为,公众掌握着它们所不具有的信息和知识,公众可以为提升决策质量提供帮助。而新的信息不是或主要不是对行政机关预案的认同,恰恰表现为不同的观点甚至是反对性的意见。在缺少匿名投票机制的情况下,为保证实质的平等,就要求行政机关对公众意见给予针对性地回应,公开地做出具体解释。

    我国目前的公众参与制度,确实存在着一些并不太利于这项制度运行的不平等状况,其中有些是受客观现实所限,可称之为事实性的不平等,另外一些则属于制度设计的不合理,可称之为制度性不平等。所谓事实性的不平等表现在,其一,社会多元性不足。我国多元利益需求已经出现,但不同的利益群体的力量依然不均衡,他们对行政决策的影响力也不一样。这种力量的不均衡导致在行政决策过程中,甚至在行政机关拟定行政决策预案之时,对不同的社会利益的衡量存在偏向性,不同的利益群体往往未受到同等重视。

    其二,信息不对称。我国的信息公开制度尚处于初建阶段,大部分公众对于行政领域内的信息知之甚少。很多公众参与者都是在听证会之前,才从行政机关处获得部分相关信息的。这让公众参与行政决策时,并不能提供太多新的增量信息,也很难提供有竞争力和说服力的替代性方案,也就不能对改善行政决策预案产生太大的影响。其三,公众参与能力不足。多数公众都远离于国家管理之外,他们大多既缺乏说服的技巧,也不懂妥协的艺术,导致在参与中辩论点越辩越多,共识却越来越少。外行的评论、不合作的态度可能都会给行政机关带来麻烦,加剧行政机关“费力不讨好”的感觉。而在参与者之间,态度也往往各不相同。其中,越是需要行政保护的人群,往往与行政机关的接触机会反而越少。

    所谓制度性的不平等表现在:程序的司法性多于立法性。从性质上讲,行政决策听证会是一种立法性听证,立法性听证是协商性辩论,而司法性听证则是对抗性辩论。目前,我国的行政决策听证会的对抗性意味却显得越来越强。有许多听证会的启动就起源于诉讼或媒体批评,这种听证程序的被迫性启动方式,让行政机关与参与公众在一开始就积蓄了对抗的心理准备,听证的过程也就难免充斥着指责与反驳。这种协商性的不足,还表现为,目前越来越多的听证会,正演变为一种单纯的二选一的预案选择,从一开始就杜绝任何其他可替代性预案的出现。这样的做法,剥夺了公众发挥某些潜在优势能力的可能性,而更有利于准备预案的行政机关和对预案有较强影响能力的群体。程序的非持续性。行政参与是有着明确目的要求的,最终必须要形成一个结果。但问题在于,目前所进行的行政决策听证会大多是一次性的。很难想像,在短短的一天或半天时间里,在激烈的对抗性辩论中,人们会达成理性的共识。一轮式的听证,让在不平等基础上的被迫选择得到了永久的固化,公众失去了重新质疑的机会,行政机关也失去了反思后进一步优化的可能。

    我国目前的公众参与行政决策听证会制度,其实“只是一种表达机制而不是表决机制”,因为公众所表达的观点对最终的行政决策没有法定的约束力,公众起到的至多是“参谋者”的作用。在这种情况下,如果行政机关不能以真诚的平等态度来对待公众意见,而仅仅因为顾虑法律的明确要求而被迫走过场,那么被漠视的公众就必然会选择“用脚投票”的方式,拒绝继续参与这样的听证会。

    (作者单位:黑龙江大学)