从历史角度看竞争性地方政府

    刘昶(华东师范大学历史系教授)

    中国改革开放三十多年来的经济发展奇迹不仅重绘了世界经济政治的版图，也正在促使人们对西方历史经验所确立的现代化模式进行重新思考。现在越来越多的学者(不仅仅是经济学家)把中国近三十多年来发展的成功归功于地方分权的制度安排。史正富教授的新著《超常增长》是这一观点的特具代表性和独创性的论著。

    这本书强调竞争性的地方政府是改革开放三十多年来推动中国经济发展的一个主要动力，并提炼出三维市场(中央政府、地方政府和企业)的理论来解读1978年以来中国经济发展的特点和成功的秘密。这本书为我们理解中国当代经济的发展提供了一个非常重要和有价值的视角。

    虽然这本书讨论的是当代经济问题，但是有非常强的历史感。书中对中国当代经济发展的解释实际上包含了一种对历史的理解，可以帮我们从一个新的视角来解释历史。反过来说，这本书为理解现实提供了一个非常重要的历史纬度。虽然无论是从西方国家在近代化过程中逐步强化中央集权的历史经验来看，还是从中国数千年高度中央集权的帝国体制一统天下的情况来看，地方分权的做法似乎都找不到历史的路径依赖，但从中国长时段的历史视角来深入观察的话，以地方分权为重要推动的改革，其成功却是有着深刻的历史根源的。

    我们知道，自从两千多年前秦统一中国以来，除了魏晋南北朝(220B589)和五代(907B860)这两个分裂时期外，中国一直是一个高度中央集权的帝国。在这个中央集权的政治体制中，没有代表地方利益的独立的地方政府的位置，所有的地方行政机构，不论是州县还是行省，都不过是中央政府的派出机构而已。所有地方官员都只对中央政府负责，他们在地方施政的主要职责就是所谓刑名钱谷，也即地方的稳定和上缴中央的赋税收入。而这两者也是中央政府考核地方官员的基本指标。

    在这种制度下的地方行政架构在中国传统的政治话语中被称之为“郡县”，而与“封建”相对立。两千多年来，除了那些分裂时期外，被郡县制所框定和局限的中国地方很少有独立自主发展的机会和空间。郡县制把所有的权力、资源都集中在中央，地方只是为了实现中央的施政目标而存在，它没有自己独立发展的目标，也不允许有这样的目标。当然，即便它有这样的目标，它也没有实现这种目标的资源和手段。

    郡县制的好处是很明显的，它帮助中国维持了两千多年的大一统局面(这一“成就”在人类文明史上是独一无二的)，避免了地方封建割据以及由此引起的战乱与纷争。但是郡县制的弊端也很明显，它剥夺了地方发展的机会，窒息了地方发展的活力，而这恰恰是它的对立面“封建”所能给予地方的。所谓封建，是相对于大一统中央集权体制的地方分权自治的制度安排。这种体制安排以保护和促进本地利益为最大诉求，但对大一统的帝制来说则是离心分裂的力量。于是郡县所强调的政治统一和封建所追求的地方利益始终是中国历史上冲突对立的价值目标。反映在中国传统的政治文化中，关于“封建”和“郡县”的是非优劣之争因此长期以来主导了关于政治体制的争论。明末清初，顾炎武提出了“寓封建之意于郡县之中”的主张，就是要把(一定程度的)地方自治(封建)结合到中央集权(郡县)的框架之中。顾炎武相信把封建制和郡县制各自的优点结合起来才能实现对天下的有效治理。他认为即使圣人再世其所能做的也是如此。

    但是一直到改革开放前这样的局面并没有在中国出现。民国时期曾经有过短暂的中央和地方财政分权，但是因为抗日战争和内战，这样的分权并没有真正实现。一直到改革开放，中国才出现了真正意义上的地方政府，有自己独立的财权和事权，可以代表地方利益来谋求地方发展。这个改革实际上释放出了中国历史上几千年被压抑的地方发展的潜能，使其史无前例地爆发出来。如史正富在书中所强调的，中国改革开放三十多年所实现“超常增长”其动力很大程度上来自于这里，来自于地方政府为发展本地经济而进行的持续而激烈的竞争。

    把中国的经验放在近代世界历史的背景下，我们对地方政府在中国近三十多年来发展中的作用可以有更深的了解。受西方主流经济学的影响，人们常常把西方近代化的经验简单地理解为私有企业、自由市场和放任的政府，其典型代表就是英美的发展道路。由主流经济学构建出来的这种近代化叙事实际上遮蔽了许多重要的历史面相。因为实际上推动西方近代化的并不只是私营企业在“自由市场”上进行的个体水平的“公平竞争”。在个体水平的竞争之上，还有民族国家之间的竞争，而且后者的重要性丝毫不亚于前者。研究近代经济史的人不会不知道所谓的德日道路。德国和日本是后起国家，要赶超英美这样的先进国家，冲破它们对后起国家设置的种种有形无形的壁垒和障碍，不得不依靠国家的力量。所以国家在德日等后起民族的赶超过程中起了很重要的主导的作用。德日道路的经验告诉我们，在西方几百年的近代化过程中，民族国家之间的竞争是一个很重要的因素和动力，其重要性甚至超出企业之间的个体竞争。而明清以来中国与西方相比逐渐落伍，不能自主地进入近代，在某种程度上，是不是因为中国的地区之间没有类似西方民族国家之间那样的竞争?而中国近三十多年来地方政府为发展而进行的竞争，是否就类似于西方近代史上民族国家之间的那种竞争?

    如果要把中国改革开放三十多年的发展跟西方三百年的近代化发展做一个比较的话，我们又不得不感谢郡县制给我们带来的好处。中国改革开放三十多年在某种程度上重复了西方近代化的路程。西方在三百多年的近代化过程中，几百个(封建性的)政治实体逐渐整合为几十个民族国家。这些政治实体和民族国家始终在不断地竞争。竞争提供了很重要的发展动力，但也造成很大的灾难。除了两次世界大战，还有民族国家之间无数次大大小小的厮杀。所以西方的近代化伴随着不断的战争、流血和破坏。这份政治遗产直到今天仍是困扰西欧政治进一步整合(如欧盟)的噩梦。而中国在这三十多年里，因为郡县制的政治架构仍在，尽管可以有很激烈的地方竞争，但是在地方之上大一统的中央政府仍在那里，所以我们的地方竞争不会造成像西方民族国家之间的那种战争。所以虽然历史上郡县制阻碍了中国的地方发展，但今天注入了“封建”活力的“郡县”体制保证了我们可以用和平的方式来实现地方之间的有序竞争，用和平的方式来实现现代化。从这一点来讲，中国这三十多年来走过的道路具有独特的世界意义。

    中国三十多年来的这些经验能否为中国未来的发展做借鉴呢?我觉得至少在上述讨论的这个层面可以为今后的制度改革和建设找到一个很重要的切入点，这一点史正富在书里有很重要的提示。他说“中国目前亟待解决的问题是进一步深化和细化中央与地方政府权力的合理配置，将分权制度化，通过立法来保障地方政府成为自主发展的主体”。(《超常增长》，第167页)这样一个体制或许不仅可以为中国的进一步改革和发展提供一个可操作的政治框架和可以进一步扩张成长的政治空间，而且可以为世界的发展提供一个不同于或超越民族国家模式的案例。