改革是新一轮城镇化的逻辑主线

    《城镇化是一次全面深刻的社会变革》，李铁著，中国发展出版社2013年3月，55.00元

    对于眼下我国的城镇化，不同人看到、想到的是不同的图景。综合起来看，更多的人看到的是城镇化带来的内需效应与投资空间，看到的是城镇化中出现的星光大道与楼外高楼。

    然而，《城镇化是一次全面深刻的社会变革》一书作者———国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁，并没有被城市中的星光与浮云遮住双眼。在他看来，城镇化的实质就是农民进城，政策设计的目的就是创造条件让农民进城。“农民”是城镇化的主体、“进城”是城镇化的核心内容。由于种种原因导致农民进城受挫，导致农民工问题得不到解决，这就是中国城镇化全部难题之所在。中国城镇化走到今天，要说成就，那是举世瞩目;要说问题，那是盘根错节。我国新一轮城镇化，理论上、行动上的逻辑起步，都指向了关键的两个字———改革。

    过去我国的城镇化道路，表面上促进了乡村人口大规模的转移。但这种城镇化，名实并不完全相符。李铁指出，截止到2011年底，我国的城镇化率已经达到51.27%，城镇化人口已经达到6.9亿。如果按照每年一个百分点的速度增长，到2020年，我国的城镇化率将超过60%，城镇总人口将达到7.8亿。但是数据上的变化并没有带来城市人口的实质性的增长，在已经被统计为城镇人口中，仍有2.5亿的农民工，无法享受城镇居民平等的公共服务水平，此外还有约7000万城镇间的流动人口，在就业地面临着和农民工同样的公共服务差距。

    过去的体制机制累积了许多问题，不改革，前进的动力难以释放。按照李铁的分析，我们的体制机制在过去三十多年中，经历了三个阶段的变化。第一阶段，在特殊的国际国内环境下高度调动了资源，促进了国民经济的积累;第二阶段，放开了就业迁徙的限制，促进了人口的就业流动，形成了低成本增长的发展机会;第三阶段，通过户籍制度、土地制度和等级化的城市管理体制，使资源的分配过度集中在高等级城市，固化了城乡和地区间的公共服务差距，增加了人口就业迁徙向落户迁徙的难度，不能及时调动这批外来人口的消费需求，对未来的经济发展格局起到了制约的作用。

    那么，在城镇化过程中，哪些方面是改革最为紧要的环节?《城镇化是一次全面深刻的社会变革》在多方面予以论述。归纳起来说，城镇化就是要围绕人、地、钱、权四个方面做足改革的大文章。

    围绕人的改革，核心就是如何推进户籍制度改革。整体而言，该书在四项改革话题中，对人的改革着墨最多。现存户籍制度改革虽然喊了多年，但是迄今仍没有根本性的突破。这是因为与户籍相关的教育、医疗、社保、保障性住房等公共服务，是以行政区划为单位提供的。地方政府担心大规模外来人口在当地落户，会摊薄当地城镇居民所享受的社会福利，所以一些地方政府不愿意本地农民进城落户，更不愿意接纳外来人口进入本地落户，在城乡间、城镇间、区域间形成了固化的利益格局。

    围绕地的改革，重点内容是改革以往以土地驱动城镇化的模式。书中多篇章讨论到城镇化进程中的土地问题，总结概括出所谓土地驱动的城镇化的特征与问题。土地驱动的城镇化，就是地方政府以土地为核心，通过“征地———土地收入———银行贷款———城市建设———征地”这样一种模式，积累城市建设的资金，客观上将被征地的农民转为市民。

    这种模式带来的弊病多多。首先，“低补偿征收、高价格出让”，严重侵害了农民土地和财产权益，导致各地干群之间、政府与农民之间、开发商与村民之间的矛盾层出不穷，屡禁不止。其次，这种模式下，将在不久的将来遇到土地资源的“天花板”。再次，征收成本不断提升，例如2011年，土地出让总收益33100多亿元，征地补偿费用超过23000亿元，直接成本达到69.4%。

    围绕钱的改革，主要是要解决城镇化过程中政府的资金来源问题。《城镇化是一次全面深刻的社会变革》中对钱的问题论述较少，但仍可以看到基本的政策思路。首先是要财税体制的改革。1994年财税体制改革后，财权不断上收，事权不断下移。旧有的财税体制造成地方政府的事多、钱少。其次，投融资体制也需要改革。城镇化过程中，政府有义务保证公民享受到基本公共服务与较完备的基础设施，但并不意味着基本公共服务与基础设施就是由政府独自来提供，特别是用财政资金去生产公共服务。如何创造一种新型体制，让企业、非政府组织共同参与基本公共服务、基础设施的生产与提供，是个需要迫切解决的问题。最后，解决城镇化这笔大钱，需要城镇化参与各方共同分担。政府、企业与农民个人如何合理分担应该承担的那一部分成本，在书中也多次讨论到。

    围绕权的改革，绕不过行政体制上的突破。李铁与他的同事，早先是从推动小城镇改革做起的，其著作中重点提出了小城镇里面的异类———“特大镇”的行政体制改革问题，是一大亮点。所谓特大镇，按书中的定义，就是指一部分在人口吸纳能力、经济集聚能力等方面，已经达到过去的城市设置标准，但在行政级别上仍然采取镇级管理体制，在管理上仍然采取传统的农村模式的建制镇。

    《城镇化是一次全面深刻的社会变革》鲜明地指出，特大镇“镇级”管理体制已不适应城镇化发展需要，它们的人口与经济规模已经达到中小城市设置标准。镇级机构、人员编制和管理权限，已经成为特大镇发展的重要约束，特别是不能满足大量外来农民工的管理和服务的需求，已经远不能适应城镇化发展的需要。《城镇化是一次全面深刻的社会变革》围绕人、地、钱、权等城镇化核心要素或者说关键环节，立足于国情、市情、镇情、乡情，因而所议问题都是真问题，都是实实在在的困扰城镇化当前与未来改革的大问题。书中对于如何推进改革也有切实有效的思路及手段，这也值得每一位阅读此书的人细细体会。