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晚清最后十年政治变革，确实在深度和广度诸多方面激活了中国人的政治参与意识，但如果追根溯源，这场政治变革的最初动力其实来自统治者内部，是皇族和满洲贵族在新的历史条件下意识到旧的游戏已经没有办法玩了。
改革先锋
甲午战争失败后，中国知耻而后勇，很快转身向东，追随日本走进“维新时代”。然而为时不久，胶州湾事变发生，中国步入一个政治变革急剧年代。阴差阳错，很快又发生1898年秋天政治大逆转，谭嗣同等“六君子”未经审判而被杀戮，百日维新夭折，汉人士大夫因此而心寒。所以等待清廷经过1900年义和团战争打击而幡然醒悟宣布新政改革时，应者寥寥。
1898年秋天政治大逆转之后发生的一系列重大事变，特别是汉人士大夫阶层对政治的冷漠，如果从宫廷政治层面说，这实际上为皇族及满洲贵族更大幅度介入现实政治提供了一个重要契机，虽然有一批皇族及满洲贵族因为煽动民众排外被判定为“肇祸大臣”受到严厉处分或处罚，然而毫无疑问的是，另外一批皇族、贵族却因这一系列事件逐渐走到现实政治前台，成为此后政治变革急先锋。
义和团战争之后的新政有复杂的国际背景，是列强政治压力下的产物，但从中国政治发展内在理路看，新政也是接续几年前维新运动往前走。只是从政治主导力量说，先前的维新运动有一个庞大而无法驾驭的汉人知识人。这一次，其主导力量好像比较牢牢地控制在朝廷，汉大臣和各地督抚都起到相当大作用，但朝廷并没有像几年前那样因形势发展而失控。
朝廷的控制力无疑来自满洲贵族特别是皇族力量的增强，满洲贵族这个特殊的群体在政治上的影响力随着这场政治变革在上升。一个最具代表性的事件，是年仅十八岁的醇亲王载沣，在1901年被委派充任头等专使赴德国道歉谢罪。这虽然有德国为君主制国家，不得不遵从皇室礼仪去考虑的因素。其实从清廷政治发展视角看，载沣出使德国也有提升皇族成员世俗政治地位以推动政治发展的意思。一趟德国之行为载沣赢得不少政治资本，为他们后来的政治作为提供了一个非常重要的机会。
载沣等皇族、贵族被清廷刻意提拔起来之后，在政治上确实逐渐发挥了重要功能，1901年开始的新政和1905年开始的预备立宪，几乎全程可见皇族、贵族青年才俊的身影，他们可能没有汉大臣在科举道路上一步一步爬行的艰辛，没有汉大臣的文史功底和才华，但他们从小长在深宫大院，从小就在政治高层长者身边玩耍，经多见广，举止谈吐颇有令人自叹弗如之处。所以他们在政治改革中大胆昌言，痛陈旧体制弊端，呼唤新体制，这些都是发自真诚，也确实都对政治发展作出相当重要贡献。考察宪政大臣端方、戴鸿慈上《请定国是以安大计》折，明确指出中国未来政治出路只在君主立宪一途，君主立宪的意义并不是立意限制君主权利，而是通过议会和一个负责任的政府分担责任，使君主“常安而不危”。至于镇国公载泽，更是预备立宪改革中的重要人物。载泽奏请预备立宪的密折详尽分析了各国政治体制优劣，尤其是其对君主立宪“三个有利于”的概括，从现实主义政治原则上说服了光绪帝和慈禧皇太后。
根据载泽分析，君主立宪的好处有利于“皇位永固”、有利于“外患减轻”、有利于“内乱消弭”。实事求是地说，这三个“有利于”都是朝廷整天最担心的事情。君主立宪既然能够做到这些，朝廷有什么理由拒绝呢？当然，这些看法早些年就有人认识到了，张謇、梁启超等先知先觉很早就有详尽论述，只是天高皇帝远，假如不是这些皇亲国戚开始觉悟，不是他们就近游说，预备立宪或许也会开始，但不可能这么顺利这样迅速。
改革深度、广度与限度
在端方、载泽等通过秘密或公开管道向朝廷建议实行君主立宪同时，一批封疆大吏、中枢大员也通过各种方式建议朝廷勇于改革，宣布立宪。1906年8月12日，直隶总督兼北洋大臣袁世凯奏请立宪预备，宜使中央五品以上官吏参与政务，为上议院基础，使各州县名望绅商参与地方政务，为地方自治基础。
各方面不断强化的政治压力，载泽等王公大臣力挽狂澜的透辟分析，终于使朝廷痛下决心，于载泽呈递密折第三天即8月25日毅然宣布按照计划进行，加派醇亲王载沣、北洋大臣袁世凯等参与其事。
朝廷之所以在这份御旨中命令袁世凯参与此事，大概是因为当此时袁世凯也有重要建言，已俨然成为立宪政治重要推动者之一。考察政治大臣戴鸿慈、端方等此时上的《奏请改定官制以为立宪预备》折，据说就是他们与袁世凯密商后由张一麟起草的，而张一麟就是袁世凯重要幕僚。这份奏折规范了预备立宪政治路线图，建议朝廷以日本为榜样，宣布以十五或二十年为期，达成完全立宪。至于这十五或二十年中间的重要准备，奏折建议先从组织内阁作为突破点，也就是将皇室与政府进行必要区隔，以维护皇室至上尊严。而组织内阁入手处，奏折建议从改革官制开始。这大致描绘了一幅不伤筋动骨而又能实现君主立宪的和平改革路线图，因而获得朝廷嘉许，急召袁世凯进京会商。
8月26日，袁世凯抵京。27日，与醇亲王载沣、庆亲王奕劻及世续、那桐、铁良、荣庆，还有汉大臣瞿鸿几、孙家鼐、张百熙、徐世昌等军机大臣、政务大臣、大学士等就考察政治大臣所提出十份文件进行两天密集讨论。在大原则上，与会者一致赞成朝廷宣布预备立宪，只是在实施步骤轻重缓急等技术性层面，各位的看法稍有差别。激进如袁世凯、徐世昌、张百熙及庆亲王奕劻等主张从速实施宪政，略微保守的孙家鼐、铁良、荣庆等强调不要操之过急，力主稳步推进。这里的所谓激进所谓保守，只是改革策略，在改革大势已确定的前提下，没有人执意反对，他们的争论只是一些具体细节，是策略而不是战略。在这一点上，皇族和庶族并没有什么分歧和冲突，过去刻意渲染袁世凯等人与皇族载泽、铁良之间的争论，可能有夸大的地方，并非历史真相。
高层会商的结果向朝廷作了汇报。9月1日，光绪帝钦奉皇太后懿旨，宣布预备立宪正式开始，宣布委派载泽、世续、那桐、荣庆、载振、奎俊、铁良、张百熙、戴鸿慈、葛宝华、徐世昌、寿耆、袁世凯编纂新官制；命端方、张之洞、升允、锡良、周馥、岑春煊选派司道大员来京随同参议；派庆亲王奕劻、孙家鼐、瞿鸿几总司核定。宣布镇国公载泽在御前大臣上学习行走。由此可见，预备立宪不仅在推动力上，而且在实际运作中，皇族和满洲贵族都起到了别人无法替代的重要作用。
预备立宪是政治史上重大事件，过去出于革命史观对这场大变动多有保留，从比较恶意的视角怀疑清廷立宪诚意，以为清廷特别是慈禧皇太后对权力的酷爱，使她不可能真的同意让权，清廷也不会真的使用君主立宪分享权力。再加上后来突发事件影响，几乎从事实上正面证实了这种恶意推测相当准确，清廷特别是皇族确实到关键时刻不知权力分享的真谛，不知君主立宪究为何物，清廷最后之所以被送进历史，其实就是满洲贵族对权力的垄断，是一种自私本能。
从后来的事实看，这个判断当然是对的。只是在1906年这个时候，皇族和满洲贵族确实是支持清廷走上政治变革之路的，确实是力主君主立宪权力分享的。反对君主立宪，反对政治变革的确实有一股力量，但这股力量并不来自皇族，也不来自满洲贵族。
1906年9月30日，御史刘汝骥上了一个奏折，以为载泽改革密折强调君主在立宪体制下没有政治风险没有政治责任是不对的，没有风险没有责任就意味着没有权力，意味着大权旁落，因此他建议朝廷“大权不可旁落，总理大臣不可轻设”，若果设之，必将把持朝局，紊乱朝纲，必将招致内乱。
10月8日，御史赵炳麟也上了一个折子，以为端方、载泽、袁世凯等人提出的政治改革思路是不对的，下议院没有开设就去创设什么责任内阁，将使一切大权归之于二三大臣之手，内而各部，外而诸省，皆二三大臣之党羽布置要区，行之日久，内外皆知有二三大臣，不知有天子。
同一天，御史张瑞荫也有一个奏折，以为军机处关系至大，尽善尽美，废之恐君权下移。御史石长信也在10月11日上书说总理大臣不宜设，理由是总理大臣迹近专擅，不利于皇权。吏部主事胡思敬指责君主立宪是窃取外国皮毛，纷更我国制度，惑乱天下人心。这些反对声音恰恰不是来自皇族、满洲贵族，而是来自汉人士大夫来自庶族。
这些反对声音当然没有阻止清廷立宪步伐，预备立宪大致上说获得了整个官僚阶层比较一致拥护。根据清廷规划，预备立宪入手处是官制改革，所以不论是皇族、贵族，还是庶族，在最初阶段都将注意力集中在中央官制怎样更加合理化。9月2日，清廷宣布成立编纂官制馆，特派镇国公载泽及世续、那桐、荣庆、载振、奎俊、铁良、张百熙、戴鸿慈、葛宝华、徐世昌、陆润庠、寿耆、袁世凯等酌古准今，旁采列邦，折中至当，制定新官制。
两天后（9月4日），官制编纂大臣举行第一次会议，讨论相关事宜。紧接着，清廷于9月6日下令成立官制编制馆，吸收一些宪政专家参与起草。9月18日，他们就拿出了一个初步方案，由载泽领衔报朝廷。这个方案只是规划官制改革大原则，比如在议会还不能很快建立时怎样落实君主主导下行政与司法分立，以及中央部院应该怎样合理设置等。
对于这个方案中的大原则，在此后讨论中也有相当争论，而且一个最重要的争论就发生在铁良和袁世凯之间。大致上说，袁世凯主张，既然官制改革已经构建了共识，那么就应该乘着这个难得机会一步到位。而在当时中央官制体系中最不合理的就是权力至大而又无法负责任的军机处，按照君主立宪原则，肯定要设立责任内阁。既然设立责任内阁，就必然要裁撤合并一些部门，军机处就在这个当裁当并名单中。
军机处对于满洲贵族和皇族来说，或许是落实权利的重要体现，他们无法想象没有了军机处，只有一个责任内阁，而这个责任内阁将来还要向议会负责，他们担心这样一来必然使君主权力旁落，因而铁良等人坚决反对废除军机处，反对设立责任内阁，力主乘此改革机会削减督抚权力，增加中央权力，设立陆军部统辖全国军队，限制官吏兼差兼职。这是一个收权思路，与袁世凯等人行政体制改革思路不太一致。
与军机处、责任内阁相仿佛的改革意向还有内务府的设置，既然君主立宪了，也就不存在一个庞大的特权阶层了，内务府在君宪体制下也就没有存在必要。
以此类推，还有八旗体制。君宪了，八旗也就从原来被养起来的状态解放出来了，他们应该恢复平民其实就是公民的身份，可以经商可以从政，不再受制于原来的体制和束缚。
类似事情还有翰林院，还有太监的存与废。这些问题，放在一个常态的君主立宪体制下，当然都没有存在的空间和必要了，君主立宪体制下，国家能够负担的只是君主和皇室，还有君主的当然继承人，皇室之外的远亲，还有依附在这个体制下的太监、内务府等，当然不会存在。所以力主彻底改革的人以为，既然改革，何不一步到位，彻底改革呢？
对于袁世凯与铁良以及其他一些人之间的争论，朝廷很清楚，但根据先易后难稳步推进的原则，清廷很快对此给予明确的政策界定，划出中央官制改革“五不议”的范围，即军机处不议，内务府不议，八旗事不议，翰林院事不议，太监事不议，以此减弱改革压力和阻力，以此推动预备立宪不在这些细节上争执。这是一个大智慧。也就几年时间，被恭亲王以来视为大清命根子的军机处，到了1911年第一届责任内阁名单发布时，自然而然地被裁撤被合并，波澜不惊，再也没有一个人认为不应该。这是铁良等人在1906年时无论如何也想不到的。
体制忠诚与选边站位
后来者在总结清廷最终失败教训时，一般喜欢指责清廷在最后时刻不知让权，特别是满洲贵族到了最后时刻依然斤斤计较反复折腾。假设这些贵族在改革中不是加强对权力的控制而是逐渐减弱对权力的控制，君主立宪或许应该像九年规划或后来调整的五年规划那样顺利实现。
历史当然不能假设，而且这个善良假设也有不合情理的地方。大清国就是这些皇族和贵族一起打下来的，现在改革了，要君主立宪了，原本就是要让大清国更加好，凭什么要让他们这些达官显贵皇亲国戚退出政治。而且，既然在预备立宪时就要实现满汉平权，既然立宪了除了皇室，再也不存在什么皇亲国戚皇族贵族，那么他们这些政治舞台上已经站了位子的人为什么不能一如既往继续站下去？至少这是一个既成事实，何况在过去几年时间里，他们这些皇族贵族在预备立宪运动中也是中流砥柱改革先锋呢？
而且还有一个重要事实是，在预备立宪几年过程中，以袁世凯为代表的那些庶族出身尤其是汉大臣也确实毫不掩饰对权力分享的高度觊觎，1906年关于军机处存废等问题的一系列争论，在某种程度上就意味着满汉之间或许存在着不可调和的利益冲突。庶族出身的汉大臣愈是表现出对权力的急切与渴望，愈使这些皇族、贵族心里不踏实，愈觉得这些汉臣居心叵测，好像政治改革本身就是一个阴谋。这种情形在慈禧皇太后和光绪帝在世时当然问题不大，皇太后几十年与汉大臣打交道的经验和光绪帝亲政以来的经历，使他们有办法既让这些庶族出身的汉大臣忠心耿耿兢兢业业任劳任怨，所以能够在1908年达成君主权力至上的改革共识，能够宣布那个后来引起争议而当时却获得大家一致认同的《钦定宪法大纲》。
然而1908年之后，光绪帝不在了，强势的皇太后也不在了，强势的权力中心被弱势的摄政王监国载沣和隆裕皇太后组合所取代，不论是汉大臣还是满洲贵族还是皇族，似乎都对这个变化缺乏心理准备，特别是稍后的外部危机尤其是日俄不断在东三省挑起的外交危机，使满洲贵族和皇族在对权力的看法上产生了严重错觉。换言之，如果慈禧皇太后和光绪帝继续执掌政权，满洲贵族和皇族心里可能比较踏实。对于摄政王，他们好像心里并不是太踏实，总觉得自己有责任出来协助渡过危机。所以在摄政王接收权力之后第一步，这些满洲贵族为了防止汉大臣利用机会攫取更大权力，首先找到一个机会和借口，将袁世凯开缺。在随后的改革中，有意无意让满洲人加强了对军权对中央权力的垄断，皇族中的载涛、载洵在政治上逐渐进步，获得重用。这一方面说明摄政王在政治上的信心越来越弱，不似前朝那样重视汉臣重用汉臣了，另一方面必然使汉臣尤其是那些逐渐失去权力的汉臣在内心深处生出一种反叛的心，至少不像先前那样忠心耿耿了。君为臣纲，原本就是一个相对待的关系，君爱臣，才能让臣爱君。既然皇权中心不再像前朝那样信任这些庶族了，那又怎能指望这些汉臣继续效忠呢？先前早已消失的满汉官僚阶层的心结突然明显了，皇族、满洲贵族逐渐上位，占领一个又一个权力要冲，而汉大臣则随着袁世凯出局逐渐受到冷落。
如果从政治忠诚度来说，满洲贵族和皇族无疑对体制更加忠诚，他们所鼓吹的变革，所期待的君主立宪，一定是改善满洲贵族对中国的统治，而不是相反，取消或者削弱满洲人对中国的统治。这是一个根本原则问题。庶族汉臣对于中国未来肯定没有满洲贵族和皇族的这些忧虑，无论这些汉臣比如袁世凯对大清国的政治体制多忠诚，多么坚持君主立宪既定立场，但在他们思想深处，一定是想着国家好，只要中国好，就是大清好；只要大清好，就是皇上好。至于满洲贵族，大约真的不在汉臣或那些立宪党人思考范围中。
从真正意义的君主立宪说，这些想法是对的。君主立宪的实现，就是皇室之外的皇族、贵族退出政治。于是，这就发生了一个不可避免的冲突，任何朝着君主立宪原则走去的变革，在满洲贵族和皇族看来，都是对他们既得利益的剥夺。所以到了关键时候，到了将要进入君主立宪新时代的时候，清廷宣布成立第一届责任内阁，十三名内阁成员中竟然有九名不是来自皇族，就是来自满洲贵族，这就在预料之中了。这就是满洲贵族、皇族对自家之外的人不信任。他们的概念中，对体制最忠诚的人，一定还是自己的子孙。
认错、妥协及退让
按照君主立宪一般原则，或者说根据1908年《钦定宪法大纲》的规定，为了保证君主享有至上权威和永远不出错，皇族亲贵不得出任政府要职，不得担任任何享有政治权力的行政职务。然而，此时的满洲贵族和皇族错误理解《钦定宪法大纲》中关于皇权至上的另一个规定，即大权统于朝廷，皇帝享有颁布法律、召集解散议会、设官制禄、黜陟百司等权力，以为君主立宪体制中的黜陟百司就是皇上有权任用一切官员。这显然是对《钦定宪法大纲》的误解。
君主立宪政体下的黜陟百司，只是君主根据议会的选举结果，或根据政府的提名享有任命官员的权力，而这个权力显然只是礼仪性质的，并不具有实质性意义。也就是说，皇帝的任命并不是皇帝的决定，而皇帝根据议会和政府的决定加以宣布，从而使这些政治任命具有神圣性至上性。所以，君主立宪政体下黜陟百司和君主专制政体下黜陟百司具有完全不同性质。
至于皇族亲贵不得担任政府要职，这不仅是君主立宪政体下的必然规定，因为主要是避免皇族被这些亲贵拖入某些政治的或经济的丑闻。要保持皇室的神秘、至上、榜样的功能，就必须在制度上保证皇室亲贵只做好事不做坏事，比如皇室亲贵可以从事慈善事业、亲善事业，但绝不能担任任何实质性官职。政府或者说国民可以全资将皇室宗亲养起来，就是要使这个特殊的“第一家庭”不发生任何影响国民信仰的丑闻。
君宪体制的这些要求，对于皇族和贵族来说，并不是不知道。当第一届责任内阁演变成皇族内阁、亲贵内阁后，皇室出身的内阁总理大臣庆亲王奕劻和协理大臣那桐、徐世昌在第二天就向摄政王提出辞职，这一举动虽然带有传统政治虚应故事的性质，只是他们多少或许意识到了问题的严重性。
摄政王当然不会对朝廷的决策朝三暮四，他没有同意庆亲王等人辞职。但是庆亲王到了第三天，也就是5月10日再次请辞，而且这次请辞的理由很直白，明确表示由于责任内阁的人员构成太偏皇族成员和满洲贵族，这与立宪体制明显不合。现在的中国正处在改革关键时期，决不应该以“皇族内阁”为发端，以辜负皇上期待和臣民厚望。皇族内阁既不利于天下，也有害于皇室。奕劻已经说得很明白。
庆亲王第二次请辞依然被摄政王拒绝。摄政王当然明白这些理由，但权衡利害，还是坚持原议，让庆亲王走马上任，出任责任内阁第一任总理大臣。
摄政王之所以坚持既定方案，显然有着自己的考虑。这个考虑就是，现在公布的内阁名单，只是一种过渡时代的过渡形态，还不是完全意义上的责任内阁。这是第一。
第二，立宪国家的政治改革，是泯灭一切种族身份，所有种族一律平等，所有出身都不再区分贵贱。汉人可以出任内阁总理大臣，满洲人乃至满洲贵族也同样可以出任内阁总理大臣。立宪政治人无分贵贱，是对所有人而言，那么为什么要限制皇族、贵族出任政府要职呢？更何况，从当时实际情况看，这几个出身皇族、贵族内阁成员，也并不是五谷不分的草包饭桶吧？他们毕竟在过去几年预备立宪运动中冲锋陷阵，做了不少事情。
第三，当时中国的政治精英似乎也就那么多人，可供摄政王选择的实在太少了。汉高官自老一代李鸿章、张之洞相继去世，袁世凯开缺回籍后，真正有力量的人物还没有出来，北洋系自袁世凯以下的政客如段祺瑞、冯国璋等都还不算成熟，汉人士大夫中的杨度、张謇等人，给人的感觉是还差那么一个层次。满洲贵族统治集团的人才其实也是如此，自恭亲王奕去世后，中间虽然也出现过端王之类的人物，但真正为大清王朝撑起门面的，也就只有庆亲王奕劻。至于新内阁中另外几个满洲贵族政治新秀，那都是最近若干年刻意培养出来的，现在除了他们，也真的没有多少可用之才。
在立宪政体下，人人当然都有从政的自由和权力，只是在君主立宪政体下，皇族出身的人依然享有皇权带来的许多好处和优先，这些人介入实际政治或许会给现实政治带来许多意想不到的好处，但更多时候则会给皇室带来无穷无尽的负面影响。所以东西洋立宪国家从来都对皇室成员采取厚养办法，由国家拿出相当钱财让他们过着体面尊严生活，成为国家名片，从事一些善事，而不让他们介入实际的政治活动，更不会让他们出任政府要职。
只是中国的情形太特殊了，处于过渡期的立宪政体，如果不让满洲贵族承担主要角色，那么满洲贵族怎么能够愿意逐步放弃权力呢？说到底，立宪政治就是要逐步削弱乃至剥夺皇帝的绝对威权，如果上来就这样做，又有多少可能呢？所以说，皇族内阁的出现，在当年中国是个不得已的“赎买政策”，既然先前那么多年都容忍了皇族成员对现实政治的干预、介入，现在又有什么不可以呢？
此一时彼一时，人们就是不再愿意容忍满洲人继续垄断权力，短短几个月，“皇族内阁”终于引爆清廷的政治危机，皇族、满洲贵族都随着武昌起义成为历史。
（本文是作者在中国人民大学清史研究所主办的“清帝逊位与民国肇建”一百周年国际学术研讨会上的发言，现特为本报撰稿，以飨读者。）
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