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近30年来，中国在减少贫穷方面成就斐然。根据世界银行确定的贫困标准，即每人每日平均消费（或收入）1.25美元，中国城市的贫困发生率在1981年为44.5%，2008年下降到0.9%。同期，农村的贫困发生率从94.2%下降到22.3%。 按照中国官方设定的贫困线，农村贫困人口从1978年的2.5亿人，减少到2010年的2688万人；贫困发生率从30.7%下降到2.8%。基于不同水平的贫困线，计算的结果虽然差异明显，但都反映出贫困率显著下降的趋势。
中国的贫困线一直低于国际水平。例如，2010年，农村贫困线为年人均纯收入1274元，相当于全国农村居民人均纯收入（5919元）的21.5%。按年末汇率（1美元=6.6元）折算，约为每人每日0.53美元，相当于国际贫困标准的42.3%。由此可见，那些至今依然生活在贫困线以下的农村居民，属于极端贫困群体。以往的扶贫政策和行动，针对的也正是绝对贫困问题。
在“十二五”期间（2011-2015年）和未来十年，中国政府还将把消除绝对贫困，作为扶贫战略的首要目标；把连片特困地区（少数民族聚居区、边境地区和生态特别脆弱的地区，等等），作为实施扶贫计划的重点区域，增加扶贫投入，逐步提高贫困线。问题是，自上世纪80年代初以来，中国的扶贫计划一直采取地区瞄准战略，但西部地区贫困减少的速度依然迟缓。在现有的乡村贫困人口中，大约有三分之二的人分布在西部地区。这表明，若要提高扶贫行动的有效性，必须创新扶贫方式，依据极端贫困群体特有的困难，制定更有针对性的政策。
本文将着重回答如下问题：第一，最近30年，特别是2000-2010年期间，中国政府和公众为了缓解农村贫困，采取了哪些行动？第二，目前正在推行哪些新政策，以回应极端贫困家庭和个人最迫切的生存和发展需求？第三，为了帮助极端贫困群体摆脱边缘地位和突破贫困陷阱，还需要采取哪些关键性的措施？本文采用的信息，主要来源于中央和地方政府的政策文告，国家统计局发表的农村贫困监测结果，国内外现有的研究报告，以及作者的田野工作。
从扶贫项目到社会保障
中国在从计划经济转向市场经济的过程中，一直在加速推进工业化和城市化。与此同时，由于严格实施计划生育政策，人口老龄化提前显现。此间，政府和公众对贫困原因的认识不断深化，并顺应了全球化进程中社会保护理念的新发展。应对贫困的政策目标，从保障贫困群体生存，拓展到降低致贫风险，并强调帮助弱势群体发挥自身潜力和赢得发展机会。这些变化，不但促使扶贫战略和政策随着社会经济的发展作相应调整，而且也推动了社会保障体系的建立。
在这一转型和发展进程中，最贫困的家庭和个人得到的帮助，主要来自社会救助。计划经济体制下，农村和城市社会隔离，农村社会保障体系缺失。承担社会保护功能的项目，主要是救济救灾和人民公社时期确立的“五保”制度。救济和救灾资源的给付是即时性的，“五保”制度提供的资源和服务则是长期性的。“五保”对象，是无劳动能力、无生活来源、又无法定赡养、抚养、扶养义务人的老年人、残疾人和未满16周岁的村民。截至目前，这一规定在“五保”供养政策的调整中没有实质性的变化。 “五保”指的是，为供养对象提供食物和燃料、衣服和日常用品、住房、医疗和照料，以及丧葬服务。（对于享受“五保”的少年儿童，则是保障其受教育费用。）实行“五保”制度所需要的资源，由人民公社和生产队提供。在公社普遍贫穷的情况下，提供的资源仅能维持“五保户”最基本的生存需求。自1985年公社解体后，“五保”资源主要由地方政府供给，村委会依然承担组织照料“五保户”的责任。2010年，得到“五保”救助的农村居民为554.9万人。
1978-1985年期间的农村经济改革，有力地推动了农业增长，从而使大多数农户获得了食品保障。但在资源和基础设施薄弱的地区，有相当一部分农户未能充分参与经济增长过程，大约有1.02亿人未能免除饥饿。因此，1986年开始实施的全国农村扶贫战略，明确强调通过促进贫困地区的发展，解决贫困人口的温饱问题。1994年，食品保障目标已基本实现。在此后的扶贫计划中，占据优先地位的目标一直是消除收入贫困。重点扶持的对象，从贫困县逐渐扩大到贫困乡镇和村庄。迄今，主要的扶贫措施，依然是在贫困地区实施社会经济和人力资源发展项目。这些项目，实际上以经济增长为导向。优先受益者或者获得项目投资的人，往往是贫困地区的非贫困人口，或是贫困程度较轻的穷人。因此，率先脱贫的人，并非是最贫困的人。
在极端贫困群体当中，即使是具有劳动能力的人，也难获得扶贫计划中的项目投资。例如，2009年，在有劳动能力的贫困户当中，获得扶贫资金的还不到3%。究其原因主要有两点：一是现存的社会排斥。在扶贫资源分配过程中，非贫困群体比贫困群体有更大的发言权；二是出于扶贫机构对项目成功的预期。贫困程度深重的群体由于在居住区位、信息获得、观念开放、健康状况、受教育程度、劳动技巧和经营能力等方面均处于不利地位，即便获得市场取向的生产投资项目，失败的风险也远远高于其它群体。可以说，极端贫困群体较少参与扶贫项目的现象，是这一群体边缘化处境的一个反映。
虽然，极端贫困群体难以从扶贫项目中直接受益，但得到的社会救助逐渐增加。到2008年，中国的社会救助框架由如下政策工具构成：基本生活救助、专项救助、政策优惠和临时救助。“生活救助”主要解决受益者的吃饭和穿衣等生存问题；“专项救助”解决受益者的医疗、住房、教育、受灾等特殊困难；“政策优惠”指的是，提供免费或减价的公共服务；“临时救助”主要解决突发事件造成的困难。这其中，最低生活保障制度（简称低保），为极端贫困群体提供了一道稳定的社会安全网。这项制度自1996年始在少数省/市试点，于2007年推广到全国农村。由政府投入财政资金，对收入低于最低生活标准的农村居民提供补助，以保障其基本生活之所需。2009年，全国低保对象人均得到816元的补助。自2011年始，城乡低保标准将与物价挂钩，以缓解通货膨胀对低保家庭的影响。
社会救助逐渐强化的原因主要在于，第一，经济市场化、全球化、气候改变，以及相继发生的食品、能源和金融危机，加大了国民陷入贫困的风险。在贫困地区和发达地区都出现了新增贫困人口。新增贫困户居住分散，难以被扶贫项目完全覆盖。第二，致贫原因日益多样化。突发灾难、重病、残疾和主要劳力死亡等因素，都会使整个家庭陷入困境。在社会保险制度欠缺或保险给付低水平的情况下，社会救助不失为一种能够及时缓解家庭收入冲击的保护措施。
事实上，为了应对显著增加的因病致贫和老龄致贫现象，中国政府在2006-2010（“十一五”）期间，强力推动了“新农合”（新型农村合作医疗制度）与“新农保”（新型农村居民社会养老保险制度）的建立和推广。2010年，“新农合”覆盖率达96.3%。在“新农保”试点地区（全国10%的县），参保人数达10277万人。其中，60岁及以上的参保人，每月可从专项财政资金中领取55元的养老补助金。这两项制度，无疑都有助于降低贫困风险。
对于2020愿景，中国政府明确提出，将建成覆盖城乡居民的社会保障体系。基本养老、基本医疗和最低生活保障，即为制度建设的重点。可以预期，这三项制度和继续实施的扶贫政策，将为工作着的穷人、不具备劳动能力的人，以及其他脆弱群体，提供更多的摆脱贫困和边缘化的机会。
低保、公共服务和社会保险的协调：发达地区的制度创新
2007年，国务院颁布的《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》指出：“农村最低生活保障对象是家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民。”这意味着，被低保制度覆盖的人口当为极端贫困群体。由此推断，低保标准最高不会超过贫困线，低保覆盖的人口至多与贫困人口相等。可数据显示，自2008年始，低保人口规模便大于贫困规模。自2009年始，低保标准即高于贫困线。2010年，低保人口规模超过贫困人口94.5%；低保标准高于贫困线5.6%。这个谜团该如何解释呢？
首先，两类数据的来源不同。贫困线是中央政府制定的标准，据此国家统计局基于全国农村抽样调查估算出贫困规模。低保标准由县级以上地方政府确定，其计算公式与贫困线测定相似，但更能反映当地的社会经济发展水平。根据民政部的最新指导意见，低保标准的计算依据，是维持当地农村居民全年基本生活所必需的食品消费和非食品类的生活必需品支出额（衣物、水电、燃煤或燃气、公共交通、日用品等）。由于地区差距显著，发达地区的低保标准较高，以至于各地低保标准的平均值高于全国贫困线，同时也导致低保人数多于贫困人数。
其次，正因为低保标准的制定和低保政策的实施是高度分散化的，在低保对象的确认上，地方政府、村委会和村民都有一定的裁量权，从而使得低保制度实际覆盖的人口，未必同时满足两个条件：即家庭收入低于低保标准以及个人面临特殊困难。例如，一些家庭虽然收入高于贫困线或低保标准，但由于子女上学或家庭成员罹患大病等事件，花费较多，陷入收不抵支的困境。通常，村民和村委会都会支持此类家庭获得低保。这反映在统计上，是低保人数的增加快于贫困人数的减少。
各地在实行低保政策的过程中，都遵循了国务院规定的同一程序，特别是村委会和村民参与决策的要求。按照程序，村民提出低保申请，由村委会组织村民会议或村民代表会议评议申请人的经济状况。提出意见后，将申请报送乡镇政府。乡镇民政员负责核查申请人的家庭财产、收入、劳动力状况和实际生活水平，将核查结果报送县民政局审批。为了保证决策过程公正透明，村委会、乡镇政府和县民政局还通过地方媒体和社区公示栏，公布申请、评议、审核和审批结果。
这一决策程序，为地方政府和村委会留下了因地制宜、创新制度的空间。在发达地区，工业化城市化进展迅速，地方政府设计了城乡一体化的低保制度。城乡居民申请和获得低保待遇的程序一致，只是低保标准不同，待遇水平有别。凡收入水平处在低保标准以下的家庭，都被低保制度覆盖。但低保补助金的发放，瞄准的是这些家庭中最困难的个人，通常是老人、残疾人和重病患者。不同贫困程度的领取者，获得的补助数额不等。地方政府在根据低保对象的社会经济和人口特征划分援助档次时，并未设置单一的低保收入线，而是对低保线添加了系数。例如，江苏省政府针对省内不同发展水平的地域，发布高低不等的低保指导线，由省财政分担低收入地域所需的部分低保资金。这实际上，是为低保线增添了居民区位系数。
各市县政府在实施援助时，又进一步添加了家庭规模和个人特征系数。例如，张家港市政府对农村五保户，按照低保标准的140%发放补助金。对如下四类低保群体，增发高于全额补助金10％的现金：①70岁及以上的老人；②恶性肿瘤、肾移植、尿毒症和白血病患者；③持有残疾人证的残疾人；④单人户。此外，对以下两类低保群体增发高于全额补助金20％的现金：①无生活来源、无劳动能力、又无法定赡养人、抚养人或者扶养人的受援者；②持有残疾人证的盲人和重度残疾人。
低保制度建立伊始，就与公共服务和社会保险政策相配套。低保对象除了凭证领取月度补助金，还享有配套的政策优惠。而且，随着地方财政和居民平均收入水平的提高，补助金和其它福利也相应增加。2011年元月，笔者在浙江省桐乡县西浜村，曾走访一个低保户。这个家庭有三代人共四位成员。户主贾某听力失聪，妻子自幼弱智。10年前，这户人家每月领取低保金150元。自2009年始，月低保金增加到630元。在他们的低保证上，还印有县政府对低保户的其它优惠政策：①在当地免费接受9年义务教育，在高中和技校学习可申请教育券；②免费参加合作医疗；③看病免交挂号费；④可享受大病救助；⑤免费参加就业培训；⑥个体户经商免收工商管理费；⑦可享受法律援助。通常，低保户从这些优惠政策中获得的现金价值，远高于低保补助金的数额。
为了避免收入略高于低保标准的家庭陷入极端贫困，一些地方政府将人均收入为低保标准2倍、家有重病患者或重度残疾人的住户，定义为“低保边缘户”。这类家庭，同样可以获得救济与公共服务相配套的社会保护。2010年元月，笔者在江苏省常熟市沙家浜镇访问过一个低保边缘户。户主夫妇的两个女儿都已出嫁，老两口原在乡镇企业工作，如今均享有退休金。主妇徐某（58岁）罹患肾病，需要定期透析，因疾病负担沉重，被确定为低保边缘救助对象。2008年，她每月领取116.2元生活补助金；2009年，补助金每月增加10元（126.2元）。徐女士提供的医药单据显示，她每次透析的费用为1600-2000元。到2009年年底，其医药费累计41981.78元，其中47.7%（20025.92元）由合作医疗基金支付，31.2%（13111.29元）由大病医疗救助基金支付。这笔医疗救助款，相当于她全年获得的生活补助金（1514.4元）的8.6倍。进一步讲，常熟市合作医疗的筹资水平为人均300元，其中个人缴纳80元，余者由市镇财政和村财务分担。在此筹资水平下，大病住院平均报销比为45%，徐女士实际报销的费用比率将近80%。她受益于社会安全网的程度，由此可见一斑。
地方政府对低保户每年认证一次。目的在于，一方面，将新增的极端贫困户纳入保障范围；另一方面，调整补助水平，并促使已经脱贫的人口退出救助。但实际上，退出率极低。这表明，低保覆盖人口多为长期贫困者。不过，为了鼓励处于就业年龄段且具有劳动能力的低保对象自立脱贫，各地还实行了“救助渐退”政策。例如，对于不服从公共就业服务机构3次就业介绍的人，将削减其低保金数额甚至取消低保待遇；对于因增加就业而人均收入高于低保标准的家庭，则保留其3～6个月的低保救助金。
在县和县以上层级的政府，社会救助、公共服务和社会保险等事务由不同的政府部门分管。针对低保和低保边缘家庭的多种政策待遇的协调，通过政府部门之间的信息共享、延伸到乡镇和村庄的金融服务，以及计算机网络的建设得以实现。民政部门在审批低保和低保边缘人员名单之后，将批准的个人及其家庭信息，传送至财政、教育、医疗、就业和社会保险等部门。各部门为低保和低保边缘人员提供的优惠待遇，都根据同一名单分配。凡涉及现金往来的业务，均借助银行服务。例如，补助金的发放，全部通过银行转账，按月拨付到低保和低保边缘人员的账户上。这样，既方便受援家庭，又便于财务监督。
还需要指出的是，上述发达地区的制度安排，瞄准的只是拥有当地户籍的人口。非本地户籍的就业者及其家庭（例如农民工），尚未享有与迁入地户籍人口同等的公共服务和社会保障。这种社会排斥现象，是当前城市化进程中亟待解决的问题。
低保、民间救助和扶贫项目的衔接：贫困地区面临的挑战
2007年，农村低保制度从发达地区推广到全国。迄今，这一制度的实行在中西部贫困地区依然困难重重。其中，最主要的问题是贫困人口规模大，但地方财力薄弱。尽管有中央政府的专项资金支持，可还是有相当一部分贫困人口未被低保项目覆盖。而且，低保待遇微薄，对于改善低保人口的生存和发展状况，作用极为有限。
首先，地方财政能力成为低保对象认定数量的前提。省政府根据可用资金的数量，先确定可救助的低保人口占农村总人口的比重（简称：低保比率），然后根据省辖行政区的经济发展水平，将这一指标值分解给不同行政区。这些指标值经过县和乡镇政府再分解，最终折算成名额下达到村。在这种情况下，低保覆盖面在很大程度上取决于地方政府的财政资源配置，而非低保线之下的人口规模。例如，2007年，青海省政府确定的农村低保比率为6%~7%。果洛州地处海拔4200米以上的高原，贫困发生率高达12.5%，获得批准的低保比率为10%。
其次，在低保名额既定的条件下，村委会通常根据村民的家庭财产和劳动力状况，将贫困家庭排队，从中选出最贫困的家庭。然后，将这些家庭中的大病患者、残疾人或老年人，列入低保名单予以公示。这种做法，明显地修正了政府规定的程序，但得到了村民的拥护。原因在于，官方规则中的低保标准，着眼于特定时点的人均收入。村民对贫困户及其贫困程度的认定，则基于对特定农户在较长时段内的收入创造能力的判断。进一步讲，对于村委会而言，通过家计调查来计算农户收入，组织成本较高。借助“熟人社会”的优势，采用参与式的评估方式，无疑是一个具有社会经济合理性的选择。在贫困户数量超过低保名额的情况下，村委会偏好认定身处困境的“低保个人”而非“低保户”，实际上是以降低待遇的方式，扩大村庄内部的低保覆盖面。这恰好符合农村基层社会平均分配共有资源的传统，因而很容易得到村民认同。
中国的扶贫政策素来强调，通过发展来消除贫困。在重点贫困县，中央政府拨付的专项扶贫资金，便是县政府每年都可用于投资的一笔数量较大的资源。因此，中国政府在把低保制度推向全国农村的过程中，尝试在贫困地区将低保和扶贫政策相衔接。2008和2010年，在国务院发布的试点工作文件中，都清楚地划分了低保和扶贫政策的目标人群。其中，将扶贫对象定义为：“家庭年人均纯收入低于农村扶贫标准、有劳动能力或劳动意愿的农村居民，包括有劳动能力和劳动意愿的农村低保对象。” 问题是，由于扶贫项目的地区瞄准机制并无实质性改变，分管不同项目的政府部门也未使用同一信息平台，这两类项目的衔接尚未实现。无论是有劳动能力的低保金领取者，还是退出低保的贫困户，都没有得到期望的扶贫项目支持。
借鉴发达地区的政策协调经验，以下途径在贫困地区也可试行：第一，着眼于消除和预防贫困，将极端贫困、一般贫困和贫困边缘群体，作为连接各类公共支持项目的“轴心”。
第二，建立信息分享制度。在发达省份，民政系统的贫困家庭和个人数据库，为所有的政府部门和公共服务机构提供了信息平台。在此基础上，各机构之间进行数据互换和信息交流。这样做，明显地有利于节约组织成本，强化扶贫力度。在贫困地区，已有的贫困户数据库，即可作为信息平台的建设基础。
第三，将现有的扶贫项目延伸到户。极端贫困家庭和个人在获得道路、电力、电信、饮水、住房、卫生设备、教育、医疗、技术推广、金融和信息服务等方面遭遇的困难，使他们缺少参与社会经济发展的能力。以往，在上述所有领域都设有扶贫项目，但却极少瞄准到住户和个人。即使是针对住户的项目，采用的投资方式多半也是公共资金与住户资金相匹配。那些拿不出匹配资金的极端贫困户，往往被排除在外。这些问题，在低保制度实施中却未见发生。因此，改善扶贫项目的社会效益，并将扶贫项目与低保制度相衔接的关键，在于改变扶贫项目的瞄准机制和投资方式。
第四，拓展扶贫政策的干预领域。目前，低保制度限于维持极端贫困群体的生存。扶贫政策中的食品保障目标，强调的是免除贫困人口的饥饿。为了切断贫困的代际传递，需要从孕产妇和儿童的营养干预着手。一些民间组织在儿童营养干预方面，已经取得了良好的成果。若要将这些经验推广到所有贫困地区，还需要政府设立长期干预项目。
第五，增加项目管理经费。近年来，中央政府推行了一系列新增的社会救助、社会保险、公共服务和扶贫项目。为此，对贫困县下拨了相应的项目经费。可是，这些专项财政转移资金中多半不包括管理费用，例如，数据信息系统的建设和维护。贫困县的财政入不敷出，为了维持项目运转，执行机构或是挪用其它用途的资金，或是将免费项目转为收费服务。此外，采用粗放管理方式以降低项目成本，也是常见的做法。发达地区的成功经验显示，针对极端贫困家庭和个人特有的困难实施援助，恰恰需要精细管理。因此，为了提高援助效率，由上级政府向贫困县拨付项目管理经费，已是势在必行。
小结
中国在社会经济转型的过程中，逐渐形成了农村社会保护体系。与此相关的政策强调的是：①保障贫困群体生存；②降低致贫风险；③帮助有劳动能力者发挥自身潜力，赢得发展机会和彻底摆脱贫穷。
在发达地区，以低保制度为轴心的社会救助、社会保险和公共服务供给，有效地缓解了极端贫困群体的生存困境。与此相联系，贫困和贫困边缘家庭的儿童，得到了教育和健康保障；有劳动能力的家庭成员，获得了免费的技术培训和就业支持。这些综合性的政策干预措施和密集的社会投资项目，有助于受援家庭突破贫困陷阱和切断贫困的代际传递。在这里，良好的瞄准机制和精细的项目管理，是干预措施取得显著成效的保障。值得注意的是，农民工及其家庭尚未得到与当地户籍人口同等的政策待遇。
在贫困地区，应对极端贫困和边缘化的难题主要在于：第一，极端贫困人口的规模较大，但当地的可用财政资源极为有限。以至于综合性的贫困干预措施虽已采用，干预力度却不够强。第二，低保和扶贫项目的衔接提上了日程，只是这一政策目标尚未实现。原因是，两类项目的分管机构协调不足，项目瞄准机制各异，信息平台不一。第三，从两类项目对目标群体的覆盖状况来看，覆盖不足和福利泄漏现象并存。
因此，当前和今后，在中国消除极端贫困的一个关键，还是增强贫困地区的减贫行动有效性。首先，增加中央政府向贫困地区低保项目的拨款，以使所有的极端贫困家庭和个人获得生存保障。其次，在对极端贫困群体的经济风险实施综合干预措施的同时，政府和公众还需采取消除社会排斥的公共行动。这未必在短期内引起贫困发生率的变化，但却是消除贫穷和促进包容性发展所必需的步骤。为此，有必要对政府考核指标作相应调整。从过分关注贫困发生率的变化，转向着重观察贫困人口受益于多维干预政策的程度。
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