请示报告制度的建立、完善和发展

    【党史钩沉】

    坚持党的领导，首先是坚持党中央的集中统一领导。强调集中统一领导，是马克思主义政党必须坚持的一条重大原则。在中国革命、建设、改革的不同时期，维护党中央的集中统一领导成为中国共产党应对各种风险和挑战的重要法宝。而请示报告制度作为中国共产党的一项政治组织制度，在维护党中央集中统一领导方面发挥了重要作用。其发展历程和经验，值得深刻总结。

    中国共产党成立初期，就意识到请示报告制度的重要性。1923年6月，中央要求“地方执行委员会开除党员后，必须报告其理由于中央及区执行委员会”。著名的《井冈山的斗争》就是毛泽东写给党中央的报告。1928年10月，中共中央通过《关于各省委对中央的报告大纲》，规定了报告的内容、时间和方式，并强调停发不按时报告者的经费。1931年12月15日，中华苏维埃共和国临时中央政府颁布《关于建立报告制度问题》的命令，要求建立经常性的报告制度和工作检查制度。然而，限于客观条件，这一时期请示报告制度尚未定型。

    抗日战争初期，由于受到宗派主义的影响，个别中央局或分局执行中央决策不够坚决，造成损失。有鉴于此，1938年召开的党的六届六中全会提出了“个人服从组织，少数服从多数，下级服从上级，全党服从中央”的原则。1941年7月，中共中央政治局又在《关于增强党性的决定》中强调了“全党的统一性、集中性和服从中央领导的重要性”，并指出：“在今天比任何时候更需要相信与服从中央的领导。”1942年9月，中央政治局通过的《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》更是明确要求：“各根据地领导机关在实行政策及制度时，必须依照中央的指示。在决定含有全国全党全军普遍性的新问题时，必须请示中央，不得标新立异，自作决定，危害全党领导的统一。”1945年召开的党的七大，第一次把“四个服从”写入党章。显然，强调党的集中统一领导和全党对中央的服从，已经成为中国共产党的重要传统和政治文化。

    1947年下半年，解放战争进入反攻阶段，不少地方在关于土地改革、工商业及工运、统一战线、宣传教育等政策方面，出现一些偏差，甚至自行地、草率地规定及执行明显违背中央路线和政策的某些政策。毛泽东认为，这是“在重大问题上事前不请示事后不报告极端恶劣的习惯”，导致“上下联系不够”造成的。为了加强党中央集中统一领导和上下联络，1948年1月，毛泽东起草了《关于建立报告制度》的党内指示，指出七大以后“仍然有一些中央局和分局的同志，不认识事先或事后向中央作报告并请求指示的必要和重要性”，为“使中央有可能在事先或事后帮助各地不犯或少犯错误”，规定各中央局和分局书记，每两个月向中央和中央主席作一次综合报告，主要讲“发生的问题和倾向”，以及“解决办法”，并要求文字简练，在两千字以内，单月上旬向中央报告。这是将请示报告作为制度的肇始。3月25日，毛泽东对报告制度作了补充指示：为了使中央明了情况，各中央局和分局向下级的政策性指示或答复，同时报中央；下级向中央局和分局所作的政策及策略报告，择其要者向中央报告；中央委员和候补中央委员均有随时向中央和中央主席反映情况和陈述意见的义务及权利。4月10日，毛泽东指出：“地方主义的和经验主义的恶劣作风，事前不请示事后不报告的恶劣作风，对于原则性问题粗枝大叶缺乏反复考虑慎重处置态度的恶劣作风，不愿精心研究中央文件以致往往直接违反这些文件中的某些规定的恶劣作风”，“必须明确地毫不含糊地予以指出并予以纠正。”

    这一时期，因为请示报告制度的执行情况，毛泽东表扬了中原局书记邓小平，同时批评了东北局书记林彪。1948年3月8日，邓小平向中共中央报告了新解放区政策和策略问题。毛泽东大为赞赏，称“非常之好”，要求各地仿照办理。然而，东北局却迟迟不报。3月25日，毛泽东去电询问，未果。8月9日，中共中央再次致电东北局称：各中央局、分局的负责同志“均已严格遵照实行，惟独东北局没有实行……前已电催一次，你们亦承认应当做报告，但仍未实行，是何原因，究竟你们何时间开始做第一次综合性的报告，望复”。8月13日，东北局复电中央，说明他们未做综合报告的原因。8月15日，毛泽东批评林彪和东北局，“在这件事上在你们心中存在着一种无纪律思想”。同日，东北局给中央做了综合报告。随后，林彪和东北局还向中共中央做了检讨，承认错误。作出明确规定并根据执行情况给予表扬和批评，这是中共中央和毛泽东在全党确立请示报告制度的重要举措。

    为推动请示报告制度的执行，毛泽东付出了极大努力。1948年8月14日，中共中央、中央军委发出《关于严格执行向中央作请示报告制度的指示》，将“严格执行及时的和完备的报告制度”，视为“绝对不允许违反的指令”，请示报告的内容“必须是有分析有结论的”。经过一段时间的实践，在九月政治局会议上，中共中央通过了《关于各中央局、分局、军区、军委分会及前委会向中央请示报告制度的决议》，具体规定了政治、军事、经济、文教宣传、党务各项工作中，“何者决定权属于中央，何者必须事前请示中央，并得到中央批准后才能付诸实行，何者必须事后报告中央备审”。对于中央已有决定指示者，各地必须严格遵守，正确执行；在执行中遇有困难及特殊情形，或有不同意见时，可向中央说明理由，提出意见，等候中央批示，但不允许擅自修改。中共中央强调，在巩固区必须严格执行请示报告制度；在战区和尚未巩固的地区，遇有紧急情况，可变通处理，但事后必须请求中央追认。最后，中共中央指示，各中央局、分局、军区、军委分会及前委，可根据该决议精神，规定其下级的请示报告制度。这标志着党内请示报告制度在全党全军最终确定下来。

    各中央局、分局、军区、军委分会及前委积极贯彻中央指示，建立请示报告制度。西北野战军前委规定：“各纵委应按前委扩大会议精神，每两月应作一次报告，应报告部队的政治倾向、干部学习、政策执行及内部情况等，司政亦应向上级司政机关作报告。前委本身亦应每月向中央作一次全面的综合报告”。西北野战军政治部发布《关于建立报告制度的训令》，对报告内容、种类、时限作出了规定，对报告的质量也提出了要求。1948年11月4日，西北野战军前委向中央汇报：请示报告制度“开始自上而下地建立起来了”。12月15日，华东野战军前委作出《关于建立与健全报告制度的决定》，对各种报告的内容、时间等作了详细规定；26日，发布《关于贯彻加强纪律性的指示》，再次强调加强纪律性。经过整顿，华东野战军“自我批评精神相当展开，报告制度大部开始建立……违反政策现象大为减少”。

    请示报告制度的建立，有效克服了解放战争关键时期各地出现的无组织、无纪律现象，维护了党中央权威和集中统一领导，为解放战争迅速取得胜利奠定了政治和组织基础。

    新中国成立后，请示报告制度不断完善和发展。1956年，党的八大将请示报告写入党章，明确规定：“党的下级组织必须定期向上级组织报告工作。下级组织的工作中应当由上级组织决定的问题，必须及时向上级请求指示。”改革开放后，1994年，党的十四届四中全会通过的《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》也强调：“各地、各部门要牢固树立全局观念，坚决贯彻执行中央的决议、决定，结合实际创造性的工作，重大问题要请示报告。”

    党的十八大以来，习近平总书记把维护党中央权威和集中统一领导作为明确的政治准则和根本的政治要求，强调：“维护党中央权威和集中统一领导，是我国革命、建设、改革的重要经验”，“要治理好我们这个大党、治理好我们这个大国，保证党的团结和集中统一至关重要，维护党中央权威至关重要”。维护党中央权威，绝不是一般问题和个人的事，是方向性、原则性问题，是党性，是大局，关系党、民族、国家前途命运。同时，习近平总书记高度重视请示报告制度在维护党中央权威和集中统一领导方面的重要意义，强调：“领导干部要有组织观念、程序观念，该请示的必须请示，该报告的必须报告”，“要严格执行重大问题请示报告制度，处理好全局和局部关系、中央和地方关系”。

    党的十八届六中全会通过《关于新形势下党内政治生活的若干准则》，强调：“全党必须严格执行重大问题请示报告制度。全国人大常委会、国务院、全国政协，中央纪律检查委员会，最高人民法院、最高人民检察院，中央和国家机关各部门，各人民团体，各省、自治区、直辖市，其党组织要定期向党中央报告工作。研究涉及全局的重大事项或作出重大决定要及时向党中央请示报告，执行党中央重要决定的情况要专题报告。遇有突发性重大问题和工作中重大问题要及时向党中央请示报告，情况紧急必须临机处置的，要尽职尽力做好工作，并迅速报告。”2017年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《领导干部报告个人有关事项规定》；2019年，中共中央发布《中国共产党重大事项请示报告条例》。前者详细规定了领导干部个人需要向党组织报告的事项；后者规定了下级党组织向上级党组织，以及党员、领导干部向党组织请示报告重大事项的范围、程序等。请示报告制度涵盖的范围得以拓展，程序得到规范，体系更加完备。

    请示报告制度，在中国革命、建设和改革中萌生、确立和成熟，在新时代更加完备和规范，是统一全党意志和行动，做到“两个维护”的重要制度保证，也是中国共产党带领全国人民实现两个一百年奋斗目标的重要制度保证。

    （作者：齐小林，系中央党校〔国家行政学院〕中共党史教研部副教授）