紧扣一体化和高质量打破行政壁垒

    【“十四五”规划编制·专家建言】

    习近平总书记在扎实推进长三角一体化发展座谈会上强调指出，实施长三角一体化发展战略要紧扣一体化和高质量两个关键词，以一体化的思路和举措打破行政壁垒、提高政策协同，让要素在更大范围畅通流动，有利于发挥各地区比较优势，实现更合理分工，凝聚更强大的合力，促进高质量发展。这为“十四五”规划编制中长三角一体化发展国家战略的实施提供了全局性指南。

    一体化和高质量两个关键词之间存在紧密联系。一体化的反面是非一体化，后者是各自为政、行政割据化、缺乏协调机制的发展。由于难以实现规模经济和范围经济，非一体化发展的结果必然是低质量发展。因此，高质量发展必须建立在一体化发展的基础上，通过市场一体化和在此基础上的政府政策协同，有力推动长三角各地区发挥比较优势，实现合理的产业分工。

    实施长三角高质量一体化发展的主要思路和举措之一，是打破各地既有的行政壁垒、提高政策协同水平。“行政区经济”是过去按行政区进行经济竞赛或竞争的体制产物。在高速度增长转向高质量发展的新阶段，“行政区经济”留下的行政壁垒，既严重阻碍着地区间的充分开放和市场竞争，又影响地区间经济合作和政策协调，从而成为推进一体化、实现高质量发展的阻碍。打破行政壁垒、强化政策协同，长三角才能形成统一开放、竞争有序的大市场，才能依据这个市场，率先形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，成为我国科技和产业创新的开路先锋、改革开放新高地。对于长三角区域而言，一是要从改革地方政府的经济职能入手，将其从市场的直接决策者和干预者，转变为市场竞争秩序的维护者和市场优良环境的创造者。这种改革是破除“行政区经济”的前提。二是要降低地方政府维护“行政区经济”的动力机制，比如，不是从单个行政区域的绩效，而是以区域公共福利和推进一体化的绩效来评价各地政府和官员业绩等。三是要提倡和鼓励地方政府开展协作，建立各种协调合作机制，尤其要就某项具体的公共事务开展合作，如规划、交通、环保、反垄断等，让渡部分行政权力，并将其交给按照协议建立的协调机构，在各地监督下统一行使。

    实施长三角高质量一体化发展的主要思路和举措之二，是推进以市场为基础的一体化进程，尤其是大力推进要素市场化改革，让要素在更大范围内畅通流动。长三角区域市场化发展比较深入，但是当前以市场为基础的一体化机制并没有真正形成；商品市场虽然得到了充分发展，但要素市场尤其是土地市场、货币和资本市场甚至高级劳动力市场发育并不成熟。这带来了一系列后续问题，如资本难以顺畅流入需要重点支持的制造业和中小微企业，实体经济与房地产、金融业之间存在较严重的非均衡现象；科技人员和科技资源难以按照市场化要求聚焦到战略性新兴产业的重点领域和关键环节；由于有利于实现绿色发展的环境定价机制扭曲，生产要素不能正常流入生态环境问题突出的领域，长三角地区在保护修复长江生态环境、环太湖地区有机废弃物处理利用、城镇污水垃圾处理、化工污染等方面，还面临着艰巨任务。要素市场化改革是形成统一大市场的重要举措，也是决定能否实现高质量发展的关键因素。为此，长三角地区在“十四五”期间，必须加速推进土地要素城乡流动，提高土地集约化水平；以建立健全企业家、高级科技人员市场为目标，推动此类资源的全球化配置；以资本市场为核心，带动全社会资本要素顺畅流动、优化配置；推动技术产权交易市场整合，完善技术产权市场的基础性制度建设。

    实施长三角高质量一体化发展的主要思路和举措之三，是要因地制宜、分类解决区域发展不平衡问题。习近平总书记在此次座谈会上指出，长三角“一体化的一个重要目的是要解决区域发展不平衡问题”。长三角虽然是我国最发达的地区，但其发展也呈现出高度不平衡，不仅三省一市之间发展落差较大，各省市内部发展也不够均衡。如苏南苏中苏北之间，浙北与浙西南地区之间，都有缩小地区发展差距的巨大需求。发展落差往往就是发展的空间。这种发展空间既受经济规律驱使，也取决于要素市场化改革的推进力度。目前，长三角发达地区普遍呈现国土开发强度过大的特征，部分产业和资本成为一种内在趋势。为此，必须致力于要素市场化改革，通过打破行政壁垒和加强政策协同，创造产业转移和区域协调均衡发展的制度环境。

    （作者：刘志彪，系南京大学长江产业经济研究院理事长、院长，教育部“长江学者”特聘教授）