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【“十四五”规划编制·专家建言】
“十四五”时期的生态环境保护，应以2035年基本建成美丽中国的目标为指引，做长长板、补足短板、以点带面，全面开展目标设定、措施部署工作。具体来看，需开展或加强以下七个方面的工作。
将各行政区域生态环保和绿色发展融入流域、区域的生态环保和绿色发展大格局。基于长江、黄河流域生态环境大保护和绿色发展的规划编制与推进经验，建议在淮河、海河、松花江、辽河等大流域，在渤海湾等大海域，在以武汉、成都、长沙、西安等为中心城市的大城市群，在长三角、珠三角、汾渭平原等区域，全面开展流域和区域生态环保与绿色发展规划编制工作，将各行政区域的发展和生态环保与流域、区域的大格局发展和全域生态环保结合起来，整体提升我国生态环保和绿色发展质量。
统筹提升乡村生态环保质量与水平，促进城乡生态环保工作协调发展。其一，规范乡村垃圾分类和污水处理设施的建设和运行。调研发现，在我国南北部，垃圾分类和乡村污水处理的建设标准和运行机制五花八门，技术和人才支撑能力参差不齐。建议加快研发符合乡村特点和需要的雨污分流、厕所改造、污水处理新方法、新技术。出台乡村垃圾及污水收集、处置政策时，宜考虑乡村居住实际和乡村经济可承受性。对于分散居住的山区居民，可发展分散化、小型化污水处理设施。其二，在乡村合村并居中统筹考虑生态环保工作。比如，防止一些地方在平整土地的过程中破坏树林、湿地等乡村生态，危及生物多样性维护。
把握好环保标准和要求的提升节奏，以国际视野稳中求进地发展中国绿色经济。其一，生态环保既要遵循自身规律，也要与经济社会发展规律相适应。建议结合世界经济发展态势和中国经济今后五年发展动态，评估环保战略和措施对经济社会的影响，坚持疏堵结合，将环保要求的提升与居民取暖、农民养猪等基层民生需求有机结合，与化工业发展等经济发展事务密切统筹，使生态环保措施和要求与我国经济社会发展水平相适应，防止个别地区和行业出现冒进现象。其二，开展生态环保工作要务实节约。调研发现，一些地方开展垃圾分类时，盲目采购昂贵的带有扫脸、扫指纹功能的成套智能化垃圾桶，建设造价高昂的垃圾分类房、有机垃圾电热发酵等设施，违背了制度设计初衷。
创新生态环保监管方法和手段。其一，在目前环保考核目标责任、环境标准等硬性制度的基础上，丰富和发展政府间区域生态环境保护协议等制度。“十四五”时期，可参考山东省与生态环境保护部2020年6月签订生态环境保护与高质量发展合作协议的做法，在高质量全面协调发展的框架下，推进实施中央政府及其各部门与地方政府之间签订生态环境保护协议的制度，以促进生态环保标准结合地方实际，通过以奖代补等方式鼓励地方设置更加严格的生态环保标准。其二，面对新冠肺炎疫情冲击、全球经济下行，建议强化企业信息公开制度，协助各方用好环境大数据，加强公众参与的针对性，提升政府监管的有效性，实现更加高效、精准和弹性的环境管理；充分发挥信用管理、绿色金融和绿色供应链等绿色市场机制作用，形成政府监管、市场调节、信息公开和公众参与的有机统一。
优化生态环境保护宏观调控措施。其一，以生态环保守法为前提，对环境友好型产业兑现生态环保补贴资金和优惠政策，使补贴绿色化。其二， 优化煤炭消费压减和能耗指标的区域实施机制，将产业发展劣势地区的指标有偿转移到优势地区。其三，在新的大气和水环境保护形势下开展排污权交易试点评估，限定该政策的适用领域和行业，使政策实施稳定化。其四，改革再生资源行业税收。一些垃圾分类和回收企业销售的废品被当成产品销售，实行13%的税率，行业负担总体过重。
重视一些领域和业态的特殊生态环保工作。在集约化工业发展和化工企业进园区的时代背景下，建议重视行业和园区发电、钢铁、冶炼等行业的飞灰和其他固体废物资源化问题，大力发展循环经济；西电东输战略的实施，给输出地留下了大宗粉煤灰、炉渣、脱硫石膏等固体废物，建议在国家和区域层面统筹利用、合理处置；对生态环保产业化项目的招投标、投融资开展清理整顿，避免投资盲目性、同质化，杜绝虚假技术，不断提高环保市场核心竞争力；将各领域专业技术服务融入对企业的第三方综合服务之中。建议相关部委紧密协作，培育一批集安全生产、职业卫生、生态环保、水土保持、森林和草原保护等专业技术服务于一体的第三方综合技术服务机构，既减轻企业经济负担，也提升市场为企业提供技术服务的能力。为防止部门执法的条条化，建议将基层生态环保执法纳入“十四五”综合执法体系；出台双创产业负面清单。此外，还要重视快递、外卖等行业的环境污染防治问题，克服资源浪费和低水平回收利用现象。
提升常态和应急状态下区域生态环保的组织动员和保障能力。建议国家明确地方垃圾分类与处置、工业固体废物处置、污水处理设施建设目标，设置餐厨垃圾处理设施集中建设目标，重视垃圾焚烧底渣污染问题，跨行政区域分享工业固体废物特别是危险废物的处置能力，并在建设规模、土地供应、资金筹集等方面予以支持；强化相关部委对生态保护和生态建设的监督职责，完善领导干部自然资源资产离任审计制度；完善应急物资储备、装备配备、站点建设，强化传染病疫情期间大气污染物、水污染物、固体废物造成环境污染的应急监测、应急处置能力。
（作者：常纪文，系国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长）
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