老城不能再拆了

    【心直口快】

    7月4日，北京市委常委会召开扩大会议，传达学习贯彻习近平总书记主持中央政治局常委会会议审议《首都功能核心区控制性详细规划（街区层面）（2018年-2035年）》时的重要讲话精神。会议指出，党的十八大以来，习近平总书记八次亲临北京视察、十二次对北京发表重要讲话，都是围绕“建设一个什么样的首都，怎样建设首都”这个重大时代课题。会议强调，要加强老城整体保护。严格落实“老城不能再拆了”的要求，坚持“保”字当头。

    2017年，中共中央、国务院在批复《北京城市总体规划（2016年－2035年）》时就曾明确要求：“做好历史文化名城保护和城市特色风貌塑造。构建涵盖老城、中心城区、市域和京津冀的历史文化名城保护体系。加强老城和‘三山五园’整体保护，老城不能再拆，通过腾退、恢复性修建，做到应保尽保。”因此，在深入学习贯彻时，理应将此作为最高最严格最有力的指导思想，落实到全国历史文化名城的保护管理工作中去，全面推进我国历史文化名城保护的制度建设和质量提升。

    提出“应保尽保”“老城不能再拆了”的战略要求，无疑说明了整体保护历史文化名城的重要性与紧迫性。在城镇化进程的大潮中，不少地方的老城被拆。这些地方不愿转变发展思路和经济结构，对老城区总是只算土地账，不认保护责，想方设法再拆出几片地，孤注一掷多卖几块地，寄希望以此拉动地方财政的短期增长。这既不符合中央坚持稳中求进、坚持新发展理念的部署，又对历史文化名城名镇名村整体保护形成新一轮冲击。

    近些年来，住建部与国家文物局不断加大监督管理力度，“建立历史文化名城名镇名村保护约谈制度，对保护工作不力的地方政府进行约谈，并根据破坏情况采取通报批评、列入濒危名录、撤销称号等处罚措施”，取得显著成效。然而，面对法人违法屡禁不止的情况，唯有出铁律明确保护底线，出重拳追责问责。有鉴于此，笔者提出如下建议：

    树立历史文化名城的法律权威和规划刚性。国家层面虽已有《文物保护法》《城乡规划法》《历史文化名城名镇名村保护条例》及一系列相关配套管理办法和规划标准，却依旧面临着执行难、破坏易的问题。如2019年被通报批评的山东省聊城市、山西省大同市、河南省洛阳市等5个国家历史文化名城保护不力、大拆大建，天津市红桥区破坏西沽南大运河遗产、拒不落实整体保护要求等，都是对法律政策和规划的公然违反。若追究不到位，整改亦难到位。

    2016年，国务院印发的《关于进一步加强文物工作的指导意见》中已明确提出：“地方人民政府要切实履行文物保护主体责任，把文物工作列入重要议事日程，作为地方领导班子和领导干部综合考核评价的重要参考”“加强文物行政执法和刑事司法衔接，建立文物行政部门和公安、司法机关案情通报、案件移送制度”“建立文物保护责任终身追究制，对负有责任的领导干部，不论是否已调离、提拔或者退休，都必须严肃追责”等一整套具体要求。在此大背景下，问责追责的力度逐步加大，尤其是一些地方检察部门的积极助力更起到了补齐短板作用。比如，陕西省人民代表大会常务委员会《关于加强检察公益诉讼工作的决定》，将历史文化古迹和文物保护等领域侵害国家利益及社会公共利益的案件纳入公益诉讼，值得推广。

    强化历史文化名城保护的属地责任、强化地方主要领导责任的同时，进一步强化保护历史文化名城的政治责任。强化国家的顶层设计，强化国家相关职能部门的督察监管力度，更要请纪检、组织部门更深入全面的介入。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强文物保护利用改革的若干意见》中要求：“加强国家文物督察力量，试行向文物安全形势严峻、文物违法犯罪案件和文物安全事故多发地区派驻文物督察专员，监督检查地方政府履行文物保护责任情况，督察督办重大文物违法犯罪案件办理和重大文物安全事故处理工作。”可以此为依据，结合住建部以往城乡规划督察员的经验，以历史文化名城为切入口，开展驻派试行工作，深化建设规划部门与文物部门的协同管理机制。还可利用卫星遥感监测历史文化名城的保护情况，设立全国统一的历史文化名城名镇名村破坏举报电话和APP，通过建立大数据平台全方位加大监督力度，健全执法机制。

    历史文化名城的整体保护涉及方方面面，必须“党委领导、政府负责、部门协同、社会参与”才能管得住管得好。各历史文化名城应效仿北京市成立历史文化名城保护委员会，由主要领导担任负责人，统筹各部门，建立高规格科学化的专家咨询制度，让“在保护中发展，在发展中保护”的理念指导城市发展始终，深入人心。应严格依照国家的法律政策，结合自身城市的特点制定地方性法规和规划，做到依法制规、依法管规，既要严肃追究违法违规行为，也要防止规划为领导错误决策服务，警惕程序合法式的破坏。

    呼吁国家层面为历史文化名城保护出台配套优惠政策，量身定制考核标准，做好与“创文创卫”等其他城市管理治理测评体系的衔接和相互助力。建立国家管理统筹联席机制，开展国家试点工作，推动历史文化名城按照老城区的发展规律办事，“共抓大保护、不搞大开发”，采用“绣花”功夫精心规划，走出土地财政大拆大建的死胡同。

    老城不能再拆了！整体保护历史文化名城名镇名村是当代中国经济社会发展的重大命题，是传承中华文明、彰显文化自信的科学实践。有理由相信，严格落实“老城不能再拆”的要求，坚持“保”字当头，必定会成为新时代之最强音！

    （作者：穆森，系中国文物保护基金会修复与技术研究基金管委会副主任）