为“一国两制”实践构筑法律防线

    《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》（以下简称“香港国安法”）第1条开宗明义，阐明了此部法律的理念与“防范、制止和惩治”危害国家安全等犯罪的三种功能。防范、制止和惩治措施三者有机结合，共同编织了一张严密的维护国家安全的防护网。

香港国安法的基本理念

    香港国安法的基本理念就是坚定不移并全面准确贯彻“一国两制”、“港人治港”、高度自治的方针，维护国家安全，防范、制止和惩治与香港特别行政区有关的分裂国家、颠覆国家政权、组织实施恐怖活动和勾结外国或者境外势力危害国家安全等犯罪，保持香港特别行政区的繁荣和稳定，保障香港特别行政区居民的合法权益。香港国安法旨在维护宪法和香港基本法共同确立的特别行政区宪制秩序，以法律形式明确了国家安全的属性与“一国”和“两制”的关系，把坚守“一国”和尊重“两制”有机融合，为“一国两制”行稳致远构筑严密的法律防线。在“一国两制”制度体系中，“一国”和“两制”并非并列，“一国”始终是前提。维护国家安全是国家生存与发展的基础，也是现代主权国家为实现国家发展目标而履行的宪制义务。

维护国家安全首要任务是防范

    香港基本法的防范功能是指，为了防止危害国家安全的行为和活动的发生，消除维护国家安全的风险，堵塞维护国家安全的漏洞而采取的事前预防措施。确立防范措施的主要目的是，弥补香港特区居民维护国家安全观念的不足，填补香港特区维护国家安全中存在的严重制度漏洞。

    在国家观念方面，香港国安法第9条规定，“香港特别行政区应当加强维护国家安全和防范恐怖活动的工作。对学校、社会团体、媒体、网络等涉及国家安全的事宜，香港特别行政区政府应当采取必要措施，加强宣传、指导、监督和管理”。据此，香港特区应通过宣传、指导、监督和管理等必要手段，净化容易滋生危害国家安全犯罪的社会环境，遏制诱发危害国家安全犯罪的潜在因素。要通过学校、社会团体、媒体、网络等开展国家安全教育，提高香港特区居民的国家安全观念和守法意识，使大家认识到国家安全是国家核心利益，是保持香港繁荣稳定与保障居民权利与自由的前提。

    在制度建设方面，香港国安法规定，香港特区设立维护国家安全委员会，分析研判特别行政区维护国家安全形势，规划有关工作，制定特别行政区维护国家安全政策等。同时香港国安法第48条和第49条规定，中央人民政府在香港特区设立维护国家安全公署，分析研判香港特区维护国家安全形势，履行监督、指导、协调、支持香港特区维护国家安全工作的职责。这些维护国家安全的体制机制建设都属于针对危害国家安全行为和活动采取的防范性措施。

    维护国家安全首要任务是防范，给香港特区居民清晰的法律规范引导，使守法成为一种生活方式。因此，在维护国家安全的法律制度和执行机制中，应当更加注重防范工作，从根本上填补香港特区存在的维护国家安全漏洞，从源头上消除危害国家安全的风险和隐患。

制止功能可补充防范功能的不足

    香港基本法的制止功能是指，为了应对正在发生的危害国家安全行为和活动而采取的事中控制措施。香港国安法规定的制止措施主要体现在两个方面：一是明确了需要制止的对象，即构成危害国家安全犯罪的人员、组织和机构，二是具体规定了采取制止措施的组织和制止措施。香港国安法第17条规定了特别行政区政府警务处维护国家安全部门的职责；第43条规定了警务处维护国家安全部门办理危害国家安全犯罪案件时可以采取的措施。7月6日，香港特区行政长官会同香港特区维护国家安全委员会为采取香港国安法第43条所规定的措施制定了实施细则。这些都属于针对正在发生的危害国家安全行为和活动而采取的制止性措施。

    制止功能有助于有效补充防范功能的不足，也为后续惩治功能的落实提供基础。一旦防范措施无法有效防止危害国家安全犯罪的发生，可能给国家安全带来现实危害性时，通过制止措施可以防止犯罪行为对国家安全造成的危害继续扩大。由于制止措施具有强力干预性质，在采取制止措施时，应将制止犯罪危害继续扩大的手段保持在合理的限度之内。

惩治危害国家安全犯罪是法治应有之义

    惩治功能是指，为了对已经发生的危害国家安全罪行进行定罪处罚而采取的事后处置措施。规定惩治措施的主要目的是，对四类危害国家安全犯罪进行刑事制裁，使已发生的犯罪行为受到法律制裁，并威慑潜在的犯罪活动。惩治措施包括对犯罪进行定罪处罚的程序以及有关罚则。在程序上，香港国安法设专章规定了案件管辖、法律适用和程序，包括特别的刑事检控措施和审判组织等。在罚则上，香港国安法设立“罪行和处罚”一章专门规定分裂国家罪、颠覆国家政权罪、恐怖活动罪、勾结外国或者境外势力危害国家安全罪等四类犯罪及刑罚。

    在一个法治社会，惩治危害国家安全犯罪是法治的应有之义，是维护法律的权威和法律制度的必然要求。同时，在定罪量刑时，要坚持法治原则，如罪刑法定、无罪推定、不溯及既往、一事不再罚等基本原则。

    总之，对危害国家安全行为的防范、制止与惩治功能是有机统一的整体，体现了香港国安法的理念，有助于构筑统一、权威、有效的维护国家安全的机制与功能体系，为“一国两制”香港实践行稳致远构筑严密的法律防线。

    （作者：韩大元，系全国人大常委会香港基本法委员会委员、中国人民大学法学院教授）