维护香港长治久安，保障居民合法权益

    【鸣镝】    

    6月30日，十三届全国人大常委会第二十次会议表决通过了《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》，国家主席习近平签署第49号主席令予以公布，自公布之日起施行。这是中央政府对近年来香港特别行政区面临的国家安全风险的合法合理的反应，为香港维护国家安全提供了法律基础。

    令人诧异的是，香港维护国家安全立法竟引来美西方某些媒体及团体的所谓“忧虑”。国家安全本是主权国家最核心关切，各国均对其国家安全负有权责。一个主权国家对严重危害其国家安全的行为立法监管，何以引起“过分”解读？据笔者观察，所谓的“忧虑”涉及两个方面：一是认为香港维护国家安全法由中央制定颁布有损“一国两制”；二则认为香港维护国家安全立法可能威胁香港人的基本人权，使得香港不再“自由”。笔者以为，此种试图阻碍主权国家维护自身国家安全立法的“为反对而反对”的论调实属荒谬。

“一国两制”的前提是“一国”

    “一国两制”是中国结合自身国情创造性地和平解决历史遗留问题的制度，是对国际和地区稳定的贡献，是对国际法治的贡献。该制度一方面维护和保证了中国作为一个主权国家的领土完整和统一，另一方面维持港澳特区长期形成的制度不变，实行高度自治。“一国两制”通过《中英联合声明》《中葡联合声明》《香港特别行政区基本法》《澳门特别行政区基本法》等予以落实和保障。然而，“高度自治”并非“完全自治”，“一国两制”的前提是“一个中国”，分裂国家、颠覆国家政权、勾结外国或者境外势力危害国家安全等行为已经根本破坏了“一国两制”原则。损坏“一国两制”就是危害国家安全的行为，而应对危害国家安全行为的维护国家安全立法才是真正以维护“一国两制”为宗旨的。

    中国中央政府当然有权从国家层面推动建立健全香港特区维护国家安全的法律制度和执行机制。《香港特别行政区基本法》第18条规定：全国人民代表大会常务委员会在征询其所属的香港特别行政区基本法委员会和香港特别行政区政府的意见后，可对列于本法附件三的法律作出增减，任何列入附件三的法律，限于有关国防、外交和其他按本法规定不属于香港特别行政区自治范围的法律。此外，香港特区亦有维护国家安全的义务。根据《基本法》第23条规定，香港特区应立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为，禁止外国的政治性组织或团体在香港特区进行政治活动，禁止香港特区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系。《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》开宗明义：作出该决定是为了维护国家主权、安全、发展利益，坚持和完善“一国两制”制度体系，维护香港长期繁荣稳定，保障香港居民合法权益，根据《中华人民共和国宪法》第三十一条和第六十二条第二项、第十四项、第十六项的规定，以及《中华人民共和国香港特别行政区基本法》的有关规定。

    此次香港维护国家安全立法不仅有充分的法律依据，而且，通过“统分结合”的方式，充分体现“一国两制”的制度优势。根据全国人大常委会法制工作委员会负责人向十三届全国人大常委会第十九次会议所作的关于《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法（草案）》的说明既强调中央根本责任，也突出香港主体责任，充分照顾到香港的高度自治和法律差异，在维护国家安全和保障港人合法权利与自由两方面取得了最佳平衡。香港特别行政区设立维护国家安全委员会，负责香港特别行政区维护国家安全事务，承担维护国家安全的主要责任，并接受中央人民政府的监督和问责。香港特区是中国的一部分，香港的安全是中国国家安全的组成部分，中央政府对国家安全有根本责任，而香港特区亦需承担维护国家安全的责任。

国家安全是香港实现基本人权的保障

    人权是人之为人应该享有的自由或资格。人都向往自由，国家通过宪法及其他法律保障基本人权，是为受法律保护的“自由”。国家有义务保护其治理的领土上的所有个人享受人之为人所具有的尊严。但自由的行使不能以侵害他人的人权为代价。因而，自由从来都不是绝对的，绝对的自由是无法无天，是无秩序的。严重危害国家安全的行为，尤其是暴力恐怖活动等，是扯着人权的大旗，肆意侵害他人人权。

    国家安全与基本人权并非对立、矛盾的概念。维护国家安全不仅是以国家为守护的对象，而且是以人民安全为核心价值。我国《国家安全法》第三条规定：国家安全工作以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础。国家安全是一国赖以生存之本，没有国家安全，何谈人民安全？没有人民安全，何谈人权？

    《香港特别行政区基本法》第三章确立了香港居民享有言论、新闻、出版的自由，结社、集会、游行、示威的自由，组织和参加工会、罢工的权利和自由等基本人权。这些权利与《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》并不冲突。《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》明确规定四类危害国家安全的罪行和处罚，规定分裂国家罪、颠覆国家政权罪、恐怖活动罪、勾结外国或者境外势力危害国家安全罪四类犯罪行为的具体构成和相应的刑事责任。

    全国人大常委会法制工作委员会对《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法（草案）》的说明中第二点强调，草案明确规定香港特区维护国家安全应当尊重和保障人权，依法保护香港特区居民根据基本法和有关国际公约适用于香港的权利和自由。因而，一方面，香港维护国家安全法对涵盖的危害国家安全的罪行和处罚有明确、具体的规定，其涉及的罪行极为有限，仅涉及严重危害国家安全的行为；另一方面，通过遵循法治原则，保障公民基本人权。而处罚此等最为严重的危害国家安全的行为，保障的是国家安全，也是国家领土上人民的自由与人权。

国家安全立法符合香港利益

    国家安全是主权国家存在与发展的基本条件，而国家安全立法是保障国家安全的法律机制。在法律制度上存在缺陷，将导致国家在维护国家安全利益之时或无法可依，或陷入被动。因此，世界各国都在进行国家安全综合性立法或专门性立法。

    归纳而言，有如下几种情形：（1）综合性的全面的国家安全立法及其配套法案。例如，美国1947年《国家安全法》，印度1980年《国家安全法》等。（2）应对某种新型国家安全威胁的相关立法。例如，受恐怖主义威胁而产生的美国2001年《爱国者法》、2004年《情报改革及恐怖主义预防法》，英国2015年《反恐与安全法案》、2019年《反恐与边界安全法案》等。（3）专门针对分裂国家行为的相关立法。例如，为应对魁北克独立势力造成的混乱，加拿大国会于2000年3月通过《清晰法案》；西班牙2015年通过《国家安全法》，用法律机制制止在加泰罗尼亚自治区的分裂活动。

    国家安全领域的立法有其特殊性。危害国家安全的行为在多数情况下会造成特定地区在短时间内出现动乱、暴乱，严重威胁该地区人民的生命财产安全，造成危害国家稳定与发展等威胁国家生存之本的严重后果。因而，国家安全立法一般均由各国最高立法机构负责，并且在内容上赋予国家安全执法部门在国家安全遇有威胁之时针对特定行为采取及时的特别措施，以捍卫国家及公民安全。

    近年来，受各种安全形势变化影响，各国国家安全领域立法呈现出新的趋势。一方面，随着威胁国家安全的因素更为复杂化，反恐形势依然严峻，网络安全问题日益突出，各国逐渐开始在这些新领域中做立法补缺。另一方面，随着国家安全内涵的逐步扩大，国家安全立法开始渗透入其他领域相关立法中。例如，作为在投资政策领域的投资安全审查机制，美国总统特朗普于2018年8月签署《外国投资风险审查现代化法案》；欧盟于2019年3月通过《关于建立欧盟外国直接投资审查框架的条例》；英国于2017年和2018年先后发布《国家安全和基础设施审查绿皮书》《国家安全与投资白皮书》；澳大利亚于2018年4月通过《关键基础设施安全法案》。进入2020年，受新冠肺炎疫情影响，各国进一步收紧外资安全审查。欧盟于2020年3月25日发布《在第2019/452号外商直接投资审查条例适用前，关于来源于第三国的外商直接投资和资本自由流动，以及保护欧洲战略资产的指南》；2020年4月6日，美国总统特朗普宣布将加强移动通信网络领域外商投资审查的机构间合作；德国则于4月8日宣布将通过修改法律，加强对关键基础设施、药物及防护装备、能源及科技公司的保护；英国也考虑在原先《国家安全与投资白皮书》的基础上通过《国家安全与投资法案》的可能性。而此类投资安全审查的决定基本都不受司法审查。

    综上所述，与美西方某些媒体及团体的所谓“忧虑”相反，香港维护国家安全立法恰恰是为了维护“一国两制”，保障基本人权，捍卫国家及公民安全。稳定与安全是良好的营商环境的重要指标，处罚严重危害国家安全的行为不仅不会影响到香港作为“自由港”继续“自由”，而且是香港经济和金融有序、稳定发展的根本保障。

    （作者：张皎，系华东政法大学“一带一路”与法律外交研究院秘书长）