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    光明日报 2020年05月11日 星期一

    完善疾控体系,织密健康“防护网”

    作者: 《光明日报》( 2020年05月11日 07版)

        浙江省湖州市吴兴区东林镇卫生院的医务人员为前来医院就诊及体检人员发放防疫宣传资料。新华社发

        重庆市黔江区疾控中心检验科工作人员在做新冠病毒核酸检测准备工作。新华社发

        方鹏骞

        徐凌忠

        王禅

        【智库答问】

    编者按

        5月8日,习近平总书记在中共中央召开的党外人士座谈会上发表重要讲话指出:这次应对新冠肺炎疫情,暴露出我国在重大疫情防控体制机制、公共卫生体系等方面存在的一些短板,要改革完善疾病预防控制体系,建设平战结合的重大疫情防控救治体系,健全应急物资保障体系,加快构建关键核心技术攻关新型举国体制,深入开展爱国卫生运动,不断完善我国公共卫生体系,切实提高应对突发重大公共卫生事件的能力和水平。

        当前,我国疾病预防控制体系状况如何,此次疫情带来了哪些冲击与挑战,今后该如何坚持“预防为主”的卫生与健康工作方针,不断提升疾病预防控制体系的现代化水平?光明智库特邀嘉宾深入探讨。

    本期嘉宾

        华中科技大学健康政策与管理研究院院长 方鹏骞

        山东大学卫生经济实验与公共政策研究中心主任 徐凌忠

        中国医学科学院医学信息研究所副研究员 王禅

    1.捍卫健康永无止境,疾控体系与时俱进 

        光明智库:疾病预防控制(简称“疾控”)是一项保障公众健康、改善民生的重要公共卫生事业。我国疾控体系包括哪些方面?经历了怎样的发展历程?

        徐凌忠:我国疾控体系包括疾病预防控制机构、专病防治机构、医疗机构、社区卫生服务机构和乡镇卫生院等。21世纪以来,全国各地开始在原有卫生防疫站基础上探索改革,建设疾控中心。2003年“非典”后,从国家级到县级疾控中心的建设步伐明显加快,疾控体系现代化雏形渐显。自2009年新医改实施以来,公共卫生服务均等化改革进展显著,疾控体系有了新的发展。但捍卫人民健康永无止境,疾控体系任何时候都需要与时俱进,不断提高现代化水平。

        方鹏骞:自20世纪90年代中期以来,根据疾病谱和公共卫生服务需求的变化,我国疾病预防体系建设完成了由“防疫体系”向“疾控体系”的重大转变。2001年,原卫生部颁发了《关于疾病预防控制体制改革的指导意见》,将省市县原卫生防疫站更名为疾病预防控制中心;2008年,原卫生部颁发的《各级疾病预防控制中心基本职责》中,明确界定了疾病预防控制机构的7项公共职能。从横向来看,我国疾控体系与妇幼保健体系、卫生监督体系共同构成了整个公共卫生服务体系。从纵向来看,疾控机构的层级包括五级:第一级为基层医疗卫生机构,第二级至第四级分别是县区、地级市、省级疾控机构,第五级是国家疾控中心。

        王禅:新中国成立至今,我国疾控体系在组织架构、基础设施、法律法规等方面逐渐完善和优化。20世纪50年代建立了覆盖省市县的三级卫生防疫网络;20世纪80年代至90年代加入世界卫生组织,与国际公共卫生工作接轨,疾控工作开始走向规范化;2003年“非典”后,疾控体系调整并优化功能定位,实验室信息化水平进一步提升;2009年深化医改后,开展基本公共卫生服务项目,实现从传染病防控向慢性病管理的过渡。

    2.进一步建设机制完善、力量集中的疾控体系 

        光明智库:新冠肺炎疫情防控阻击战,是我国疾控体系面临的一次大考。从此次疫情防控的实战检验来看,我国疾控体系还有哪些方面亟待完善?

        徐凌忠:2003年之后,我国着力加大传染病防控体系建设力度,在之后的禽流感、中东呼吸综合征、埃博拉等疫情防控方面作用显著,“中国方案”一次次获得国际认可。但与疾病的斗争不可能一劳永逸。此次疫情表明,我国疾控体系需要进一步完善。根据国家颁布的相关规定可知,疾控机构负责系统地收集信息,为决策者提供决策依据;政府卫生行政部门则负责发布信息。只有当两者运行顺畅时才可保障决策科学、信息发布及时。此次疫情使我们更加清晰地意识到:建立一个统筹协调的体制机制,其意义不可低估。在我看来,有必要成立全国性或区域性的重大突发公共事件应急领导小组和公共卫生联席会议制度,以保障地方突发事件应急救援能力、部门间统筹协调组织能力不断提升,机制运行更加成熟完善。

        王禅:面对疫情,只有建设一个机制完善、力量集中的疾控体系,才足以保障科学防控举措强有力落实。通过这次大考,我们一方面看到了我国疾控体系的作用发挥;另一方面,需要进一步思考:应急预案的制定如何更加体现精细化、及时性;重大疾病防控中“预防为主”的方针如何更好地落实到位;疾控体系的资源动员能力如何切实提升。

        方鹏骞:多年来,我国医疗卫生事业更加关注以疾病治疗为中心的服务体系,“重医轻防、医防分离”的现象在一定程度上存在,“大健康大卫生”的理念亟须强化落实;我国疾控机构的定位、法人治理机制需要进一步明确与健全;传染病网络直报系统的完善为提升我国应急响应和危机应对能力提供了硬件条件。在此基础上,还需保障与提升系统运行机制的现代化与疾控队伍治理能力的专业化;疾控体系人力资源结构有待调整,人员素质存在较大提升空间;疾控体系内部以及跨部门沟通协调方面还有待提高,在横纵部门融合度提升和信息壁垒破除方面需要不断加强。

    3.织就“防护网”,把好“基层关”

        光明智库:在织就人民健康“防护网”的过程中,基层应得到更多关注。我国基层疾控体系建设情况如何?请您结合实际提出改进建议。

        方鹏骞:目前,基层公共卫生机构在财政经费支持力度、基础设备配置水平、人力资源数量、人才队伍结构以及卫生应急能力等方面仍存在一定提升空间,可从如下方面着手完善:加强基层医疗卫生机构的医防融合、医防兼顾,依据当前社会与经济发展水平,合理安排基层公共卫生人员、家庭医生承担居民公共卫生项目,提高他们对重大疾病与公共卫生突发事件的认知与应对能力;改善基层绩效考核激励机制,提升信息化网络平台运转效率。

        徐凌忠:可根据功能定位和业务开展情况,以及当地服务人口规模、经济发展和地理因素等确定公共卫生经费补助水平;鼓励通过建设紧密型医联体等方式,将基本公共卫生服务项目纳入医保管理,实现“总额预付,结余留用”;加强绩效考核,实施“两个允许”政策,优绩优酬,切实增强基层人员工作积极性;出台优惠政策,加大人才培养和引进工作力度,鼓励公共卫生专业人员到基层工作。

        王禅:我国基层疾控体系横向上隶属于同级卫生健康行政部门,纵向上覆盖到市县,服从省级疾控机构的指导,在体系上基本完备,功能相对完善。但是,也存在一些需要改进之处。

        首先,坚持防治结合。应探索将县级疾控中心纳入县域医共体,引导资源向预防方向流动,最终达到利益共享、成本共担。也可尝试将疾控人员纳入家庭医生服务团队,促成更加紧密的医防合作模式。其次,协调与相关部门的关系。应重新梳理市县级疾控机构的职能定位,实现错位发展;与卫生监督所等部门建立工作协调机制,做到工作衔接有序,资源投入集中。最后,应保障资金足额投入并建立动态增长机制,充分落实疾控人员编制、津贴、职称等方面的利好政策,保障人员待遇和职业发展。

    4.精准发力,为健康中国夯实基础  

        光明智库:推进疾控体系现代化建设,是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。要建设完善的疾控体系,还需从哪些方面发力?

        方鹏骞:建立一个水平过硬、响应及时、动员能力强、资源储备充足的疾控体系是健康中国战略的基石之一。具体来说,一要明确疾控机构与卫生行政管理部门的权责边界,疾病预防控制与应急响应组织体系应该有独立的治理机制,实现管理扁平化,提高决策效率。二是改革预防医学教育体系与学科设置,加强流行病学、卫生统计学、社会医学学科建设,培养专业知识扎实,具有医学、公共卫生、管理学、社会学、法学等多学科知识,反应敏捷、敢于担当的高素质人才队伍。在高校公共卫生学院设置并加大公共卫生政策与管理、卫生法学、组织行为学等教学科目和课时,强化相关师资力量。三是在“十四五”期间加大政府对疾控系统的财政投入,紧抓疾控机构工作人员的综合能力培训,加强平战转换演练,进一步加强专业人员应急预警能力建设,提高专业人员疫情敏感性;四是总结新冠肺炎疫情防控的经验教训,探索基于全社会的疾病预防控制、应急动员的新机制,提高公众健康素养、科学素养,注重公众认知教育与舆论引导。五是完善法律与政策体系,出台有关应急管理的综合性法律。

        徐凌忠:此次疫情防控的具体实践,为改革完善疾控体系指出了明确方向,提供了重要启示:应建立全国性或区域性的,由同级政府相关部门参加的公共卫生联席会议制度,北京和上海在此方面积累了一些经验,可供其他省区市参考借鉴;整合目前独立设置的专病防治机构(如结核病、血吸虫病和地方病等),形成大疾控体系。此举不仅可以减少机构运转成本,提高运行和协同效率,节约有限的公共卫生经费,还可壮大疾控机构的专业技术人员力量,使疾病防治工作更加有效;加快公共卫生体系综合改革力度与步伐,包括完善疾控体系管理制度、增加专业技术人员总量、优化专业队伍结构、提高待遇水平、实施绩效考核制度等综合措施;在国家层面独立设置疾控中心,在省级、市级和县级,把疾控中心并入同级卫生行政部门,实现专业技术与卫生行政有机结合、无缝对接。

        王禅:创新疾控体系运行机制。可借鉴广东基层医疗卫生机构“一类单位二类管理”的做法,激发疾控机构的运行活力。需要注意的是,不同于医疗机构服务内容和对象的单一性,疾控机构既提供公益性服务,也提供社会化服务,两者要求差别很大,处理不好就容易顾此失彼。因此,应对可以放开的社会化服务科学筛选、精确限定,并加强放开后的监管。

        优化疾控机构职能。纵向上,梳理从中央到地方疾控中心的功能定位,除指导和应对不同级别的传染病外,国家和省级疾控应更加注重科研和教学,市级应加强实验室技术储备,县级主要面向大众提供预防性服务。同时,强化与医疗机构之间的合作,在基层织就密切群众联系的“医防网”。横向上,厘清与卫生监督所、市场监督管理局等部门的关系。如辽宁省盘锦市通过事业单位改革将包括疾控中心在内的多个相关检验检测机构整合起来,这样做有利于资源优化配置,但要注意避免大合并后导致疾控中心功能弱化等问题。在此基础上,可将疾控机构中的社会服务部分剥离,与相关检验检测机构合并,保留其公共服务部分。将收费性质的社会服务和公益性质的公共服务分开,有利于充分盘活有限资源,保障关键职能发挥。

        充分运用科技手段。互联网技术为疾控服务降本增效提供了有力手段。除进一步建设健全网络直报系统以外,对内应完善与人口健康信息平台的对接,对外应加强与公安、工信、信息中心及电信互联网等单位、企业的多方合作,通过大数据和人工智能实现实时监测与分析,达到早期、科学、高效的干预效果。

        (本版人像均为郭红松绘)

        (项目团队:本报记者 李晓、王斯敏、张锐)

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