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    光明日报 2020年04月09日 星期四

    面对灾难,城市如何保持韧性

    ——国际大都市为韧性城市发展规划铺路

    作者:李国平 杨艺 《光明日报》( 2020年04月09日 14版)

    航拍的美国纽约曼哈顿景色。新华社发

    在日本东京浅草,部分行人戴口罩出行。新华社发

    英国伦敦,一名青年在英格兰银行大楼前玩滑板。新华社发

    日本东京银座,人们身着传统服装参加泼水活动。新华社发

        所谓城市韧性,是指面对突发社会危机时,城市作出迅速响应、较快适应、动态反馈并维持发展的能力。近年来,由于极端天气、自然灾害、传染病等突发事件频频发生,越来越多的城市开始重视韧性城市建设。纵观国际,纽约、伦敦、东京等国际大都市纷纷在城市远景规划中提出增强城市韧性的新发展理念。

        此次新冠肺炎疫情的全球蔓延及其应对,也给城市韧性规划提出了新的思考。

    韧性城市的规划内涵

        韧性一词最早应用于机械学、心理学、生态学等学科,后来被拓展至城市学与规划学研究。城市韧性代表了城市系统面对未来不可预测、不确定的冲击时的应对能力,涵盖基础设施韧性、经济韧性、社会韧性和制度韧性四个重要维度。美国北卡罗莱纳大学城市与区域规划学教授戈德沙尔克认为,韧性城市是可持续的物质系统和人类社区的结合体,物质系统的合理规划通过人类社区建设而发挥作用。美国马萨诸塞大学风景园林与区域规划系教授埃亨将具有以下五个特征的城市视为韧性城市:一是多功能性,功能单一的城市系统因缺乏内部联系而相对脆弱;二是冗余度和模块化,即城市内具有一定的重复和备用设施,在时间和空间上分散风险;三是生态和社会多样性;四是多尺度的网络连结性,包括物质系统的连结与人类群体的协作;五是有适应能力的规划设计。

        从规划层面而言,韧性城市的理念与传统规划理论一脉相承。美国著名城市规划师雅各布在其经典著作《美国大城市的死与生》中就提出了城市功能混合、小街区和多样性的重要性,这与韧性城市的基本特征相当契合。加州大学伯克利分校城市规划学教授里特尔和韦伯在1973年就强调了不确定性对规划设计的影响,这些传统规划思想也成了韧性城市理论发展的必要铺垫。到二十世纪90年代末,韧性城市正式进入规划学科的视野,人们开始在城市规划中通过调整社会框架、提升基础设施能力来预防未来冲击。在增强城市韧性的策略性研究中,存在着缓解和适应两种价值取向的争议。缓解侧重于减少冲击给城市系统带来的损失,而适应则指明了通过适应冲击来增强城市韧性的另一解决办法。例如,面对全球变暖给人类社会带来的日益严峻的挑战,许多大城市都在空间规划中提出要综合采取更严格的土地管理方式、减少能源使用量等措施,增强城市韧性以应对气候变化的巨大冲击。可以说,韧性城市为空间规划提供了一个应对未来不可预测、不确定冲击的新思路,能够使得城市系统在面对突发干扰时受到的负面影响最小化。

    国际大都市韧性城市发展规划

        伴随着气候变化、地震灾害、重大疫情等危机的频频发生,增强城市韧性成了许多城市应对突发冲击的策略性选择。纽约、伦敦、芝加哥、鹿特丹、东京等国际大都市不约而同地在空间规划中增加韧性城市规划细则,韧性城市已然成为这些国家大都市发展规划中的重要内容。纽约的《一个强大而公正的纽约》、伦敦的《伦敦规划》、东京的《创造未来——东京都长期战略报告》中均有多处关于增强韧性城市的发展举措。

        纽约作为世界闻名的国际大都市,拥有雄厚的经济实力,但也面临着收入不平衡日益加剧、居住成本持续升高、核心基础设施不断老化等城市问题。为此,纽约市于2015年4月发布《一个强大而公正的纽约》城市发展规划,规划提出了四个具体的发展愿景,分别为增长和繁荣的城市、公正和公平的城市、可持续的城市以及有韧性的城市,其中可持续与有韧性均体现了韧性城市建设的基本思想。这表明,纽约不仅致力于成为世界最有活力的经济体,也强调要正视21世纪日益严峻的气候变化等潜在危机,计划通过增强社区、社会和经济的韧性,使每条街区更加安全,建设最可持续的超大城市。

        纽约规划中提出了多项韧性城市建设举措,这些措施涵盖基础设施韧性、经济韧性、社会韧性和制度韧性四个维度:第一,在基础设施韧性方面,加强应急准备和规划,调整区域基础设施系统;强化海防线以应对全球变暖带来的洪水和海平面上涨,为重要的沿海保护项目吸引新资金。第二,在经济韧性方面,重点监督建筑、电力、运输和固体废物四大关键行业的温室气体排放,以应对气候变化。第三,在社会韧性方面,加强并完善社区组织,强调社区在应急行动中的基础性作用。第四,在制度韧性方面,调整政府部门应对洪水、气候变化、空气污染等突发事件的应急方案,完善专项计划与相关制度设计。

        伦敦的城市建设体现区域协作意识,伦敦市区与周边区域共同构成大伦敦,以分工合作促进城市区域发展。伦敦市于2015年3月发布《伦敦规划》,以大伦敦为规划对象,旨在到2036年建设成为顶级全球城市。规划提出了六个具体的发展愿景,分别为有效应对经济和人口增长挑战的社会城市,国际竞争力强、成功的城市,拥有多样化、强大保障和高可达性街区的城市,让人愉悦的城市,低碳节能的世界级环保城市,所有人能轻松、安全、方便地找到工作机会和享受服务设施的城市。可以看出,规划中所强调的积极应对经济、人口尤其气候变化的挑战,多样化社区建设,以及低碳节能环保的理念,均体现了韧性城市的基本思想。

        伦敦不仅致力于为个人和企业创造更多机会,提高环境标准和生活质量,同时具有风险防范意识,提出要引领世界应对21世纪的城市挑战,特别是气候变化所带来的挑战。伦敦规划中提出了多项韧性城市建设举措:第一,在基础设施韧性方面,重点改善中小企业、社区与中心城区的基础设施配套,增强内伦敦与外伦敦的联结。第二,在经济韧性方面,严格执行二氧化碳减排制度,因地施策,对不同企业、建筑和区域设定差异化的减排目标。第三,在社会韧性方面,与市镇、相关机构、志愿部门加强合作,实现医疗资源与保障性住房的最大化供给,关注特殊群体的公共服务水平。第四,在制度韧性方面,完善大伦敦区域的政府协调机制,推动地方当局就英格兰东部和东南部的安全可持续发展管理展开充分协商。

        东京地处环太平洋火山地震带,地震海啸等自然灾害频发。其狭长的国土特征一定程度上限制了人口与经济活动布局,容易受到突发灾难的较大冲击,因而韧性城市建设对于东京而言至关重要。东京于2014年12月发布《创造未来——东京都长期战略报告》,旨在到2030年建设成为世界一流大都市。规划还提出了两个具体的发展愿景,一是举办史上最佳奥运会和残奥会,二是实现东京的可持续发展。为了保障奥运会赛事的顺利召开,东京制定了一系列防地震等自然灾害、维护公共治安的应急预案,一定程度上增强了东京的城市韧性。虽然,由于新冠肺炎疫情影响,东京奥运会已延期,但相关基础设施建设势必还将继续进行。同时,可持续发展理念本就与韧性城市建设一脉相承,东京在应对环境问题、气候问题时也强调提升城市的应急预案水平与危机响应能力。

        东京还提出到2030年要在社会福利、经济活力、城市基础设施、艺术文化振兴等方面超过伦敦、纽约、巴黎等城市。东京规划中提出了多项韧性城市建设举措:第一,在基础设施韧性方面,完善主要公路、机场线等交通要道的道路设施建设,增强地区间的可达性。第二,在经济韧性方面,践行低碳可持续的发展理念,规制生产企业减少能耗,鼓励新能源的开发和使用。第三,在社会韧性方面,提高建筑抗震抗灾的等级,做好应对突发灾害的应急预案与准备工作。第四,在制度韧性方面,政府履行好维护公共安全治安的职责,完善治安监控与安保志愿队伍建设。

    全球新冠肺炎疫情考验韧性城市建设

        本次新冠肺炎疫情的全球多点暴发给世界敲响了警钟。当前,对于建立起包括能够积极应对突发公共卫生事件在内的韧性城市比以往都更为紧迫。各国都意识到必须从本次疫情中有所反思,要加紧前瞻布局增强城市韧性,为应对未来的突发灾害做更加充足的准备。

        在基础设施韧性建设方面,一要完善大城市与周边地区的交通设施,加强区域内部联系与城市韧性。二要增强城市基础设施建设的冗余度与模块化特征。为了应对未来的突发灾害,在各项基础设施建设中应保留一定的重复与备用设施,在时间和空间上分担风险。通过建设基站、封闭环卫仓等移动公共设施模块,能够有效提高危机时期城市基础设施再利用的韧性程度。

        在经济韧性建设方面,坚持以低碳可持续的发展理念指导社会生产活动,积极应对全球化与经济发展给社会环境带来的巨大挑战。一方面,鼓励新能源的开发和使用,推广节能环保的绿色生产举措。另一方面,规制生产企业和整个社会减少能源消耗,降低碳排放。与此同时,要以本次疫情为鉴,规划重大突发危机给城市经济,特别商业经济造成较长时期冲击的弹性网络和补偿机制。

        在社会韧性建设方面,重视并加强基层社区建设,弥补社区管理短板。社区在危机应对中具有难以替代的基础性作用。美国康奈尔大学城市和区域规划系教授坎帕内拉以美国新奥尔良市的飓风危机为例,研究发现韧性城市的形成实质上依赖于足智多谋的社区力量。从我国本次应对新冠肺炎疫情的经验中也不难发现,社区成了疫情防控的基本作战单元,也是极为重要的一环。社区的管理短板将直接影响疫情防控效果,一个社区的管理失效将很快影响到多个周边社区。为此,各国城市都应当更加重视基层社区建设,及时完善社区设施与人员配置,为应对未来的突发灾害做好基础性准备工作。除了弥补社区自身的管理短板以外,也应积极完善社区与生活物资运输的保障体系建设,以增强社区系统的韧性来实现城市韧性的强化。

        在制度韧性建设方面,完善韧性城市相关规划政策与制度设计,推动制度落地实施,不仅要提出加强城市防灾减灾能力的目标,更需要在规则细则中就城市防灾格局、广域防灾体系等措施作出明确的制度安排。在城市运行的各项制度设计中,所有的城市都应当以本次全球疫情为鉴,加快建设综合应急体系,完善应急指挥救援系统、生命线应急保障系统、应急救灾物资储备系统等系统建设,切实提高城市应急救灾水平。

        (作者:李国平 杨艺,分别系北京大学首都发展研究院院长兼首席专家、北京大学政府管理学院硕士研究生;本文系北京大学首都高端智库和国家自然科学基金〔41671120〕成果)

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