如何实现全面脱贫与乡村振兴的“有效衔接”

    打赢脱贫攻坚战，如期实现全面脱贫，是党中央向全国人民作出的郑重承诺，也是实施乡村振兴战略的重要基础。习近平总书记在决战决胜脱贫攻坚座谈会上指出，要接续推进全面脱贫与乡村振兴有效衔接，推动减贫战略和工作体系平稳转型，统筹纳入乡村振兴战略，建立长短结合、标本兼治的体制机制。接续推进全面脱贫与乡村振兴有效衔接，是脱贫攻坚与乡村振兴交汇和过渡时期的一项重大战略任务。圆满完成这一任务，必须准确理解有效衔接的丰富内涵，科学设置接续和衔接的过渡期，把有效衔接与平稳转型有机结合起来，推动形成制度化、常态化的长效机制。

有效衔接是一个多层次、多领域、多视角的综合概念

    打赢脱贫攻坚战是党中央提出的三大攻坚战之一，其目标是到2020年确保现行标准下的农村贫困人口全部脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困；乡村振兴战略是党的十九大提出的七大战略之一，其目标是到2050年乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现。全面脱贫是确保全面建成小康社会的底线要求和硬任务，乡村振兴则是开启全面建设社会主义现代化国家新征程的重大战略举措。二者虽然在实施时间、对象和贫困瞄准上有所不同，但其目标具有一致性，都指向实现共同富裕。而从保障工作连续性和阶段性统一的角度看，实现二者有效衔接是实现其目标的应有之义。一方面，脱贫攻坚以建档立卡贫困人口和贫困地区为对象，解决了农村绝对贫困问题，弥补了乡村振兴的最突出短板，将为实施乡村振兴战略奠定坚实基础。另一方面，乡村振兴是脱贫攻坚的接续战略，是对全面脱贫成果的巩固和提升，有利于激发农民增收致富的内生动力，形成稳定减贫的长效机制。统筹做好有效衔接，可以促使二者实现互促共进、平稳转型。

    全面脱贫与乡村振兴的有效衔接是一个多层次、多领域、多视角的综合衔接概念。一方面，从实施路径看，乡村振兴包括乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴，脱贫攻坚包括产业扶贫、人才帮扶、文化扶贫、生态扶贫、党建扶贫等，需要打通二者之间的衔接渠道，实现相互交融、相互促进。另一方面，从主要内容看，应着重做好观念、规划、体制机制和政策的有效衔接。观念衔接方面，传承并发扬“精准”理念，实现由“被动扶”到“主动兴”的转变，全面激发农民的内生动力。无论是对农业的支持保护还是对农村地区的支持，都应实现“精准”。在规划衔接上，将巩固脱贫成果和新减贫战略纳入“十四五”规划和乡村振兴战略第二个五年规划，做好时序和内容衔接。在体制机制衔接上，借鉴脱贫攻坚形成的领导体制和工作机制，丰富和完善乡村振兴体制机制，激发市场、主体和要素活力。在政策衔接上，从实际出发，采取差别化的办法，对脱贫攻坚的特惠性政策实行分类处置，促使其向常规性、普惠性、长期性政策转变。特别是，在交汇和过渡期内，新出台的全面脱贫措施要考虑可持续性，有利于增强内生动力，以为今后纳入乡村振兴战略奠定基础。

科学设置有效衔接的过渡期、推进策略和评价标准

    做好全面脱贫与乡村振兴有效衔接，推动减贫战略和工作体系平稳转型，是一个渐进的接续过程，需要设置一个合理的过渡期。原因在于，一方面，一些已脱贫人口和已摘帽贫困县，脱贫质量还需要全面提高，脱贫成果还需要全面巩固，“对退出的贫困县、贫困村、贫困人口，要保持现有帮扶政策总体稳定，扶上马送一程”。另一方面，目前脱贫攻坚任务还很艰巨，需要全面解决剩余贫困人口的脱贫和贫困县的摘帽，集中兵力打好深度贫困歼灭战；需要加快建立防止返贫监测和帮扶机制等；还需要制定实施2020年后的减贫战略和政策，逐步将减贫纳入常规贫困治理轨道。而衔接过渡期的设置，则应综合考虑成果巩固、平稳转型等多方面因素，既不能太短，也不宜过长。如果过渡期太短，不利于巩固脱贫成果和提高脱贫质量，也不利于系统谋划国家减贫战略的转型和新旧政策的衔接；如果过渡期太长，将不利于乡村振兴战略的全面实施，不利于尽快建立减少相对贫困的长效机制。

    接续推进全面脱贫与乡村振兴有效衔接，需要传好接力棒，分阶段梯次开展。一是分阶段安排。2020年前，以脱贫攻坚为重心，将乡村振兴举措全面融入脱贫攻坚行动之中，做好脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接；在过渡期内，统筹做好全面脱贫与乡村振兴衔接工作；过渡期之后，把农村减贫纳入乡村振兴战略，并将“三农”工作重点转移到乡村振兴上来，实现减贫战略和工作体系平稳转型。二是分梯次推进。有条件的发达地区可率先实现工作重点转移和减贫转型；其他非贫困地区，2020年后要尽快实现重点转移和减贫转型；贫困地区在过渡期内，重点巩固脱贫成果，提高脱贫质量，过渡期后实现重点转移和减贫转型。

    全面脱贫与乡村振兴能否实现有效衔接，事关全面建成小康社会大局，判断二者衔接是否有效，可参照以下几个评价标准：一是全面脱贫成果进一步巩固，脱贫质量全面提升，已脱贫人口稳定脱贫，返贫现象和新增贫困人口得到有效防止；二是减贫战略和工作体系顺利实现平稳转型；三是新的减贫战略和政策框架初步形成，并纳入乡村振兴战略和相关政策之中。

减贫战略和工作体系平稳转型、扶贫资金有序转向是实现有效衔接的基础工作

    推进减贫战略平稳转型。在完成脱贫攻坚目标任务后，我国的减贫战略将由绝对贫困治理向相对贫困治理转变。解决农村相对贫困问题，逐步建立保证农民持续稳定增收的长效机制，将成为乡村振兴战略的重要任务之一。在这种战略转型过程中，关键是要建立长短结合、标本兼治的体制机制。对于那些短期性问题，尽快在交汇和过渡期内解决；对于那些长期性问题以及脱贫后待完成的任务、工程、项目等，统筹纳入乡村振兴战略，分阶段逐步解决。

    推进减贫工作体系平稳转型。我国脱贫攻坚之所以能够取得举世瞩目的显著成效，最为关键的是充分发挥中国特色社会主义制度优势，建立了一套完整的减贫工作体系，包括组织领导、驻村帮扶、资金投入、金融服务、社会参与、责任监督、考核评估等。这些制度为乡村振兴提供了有益经验借鉴，有的可以直接或经过改造延用，有的则可以提供重要参考。目前，脱贫攻坚中的一些有效做法，如明确党政一把手是第一责任人，要求省市县乡村五级书记一起抓，实行中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制等，已经被吸纳到乡村振兴战略中。

    推进扶贫资金有序转向。近年来，我国各级政府投入了大量扶贫资金，仅中央专项扶贫资金就从2015年的461亿元增加到2019年的1261亿元。2020年，中央财政将继续较大幅度增加中央专项扶贫资金规模，新增资金向受疫情影响较重地区适当倾斜。为体现农业农村优先发展的总方针，各级政府应进一步加大乡村振兴资金投入，建立财政投入稳定增长机制，确保乡村振兴财政资金投入有大幅增长，其增速明显高于一般公共预算支出增长速度。全面建成小康社会后，国家扶贫资金投入在保障巩固脱贫成果的基础上，应逐步转移到乡村振兴上来，集中加大对相对贫困的治理力度。同时，应对政府各种涉农财政资金进行整合，充分发挥综合效应。

实现有效衔接需要考量的其他重要因素

    梳理、评估、处置现行脱贫政策。在脱贫攻坚过程中，从中央到地方，各级政府都制定实施了一系列政策措施，形成了较完整的政策体系。2020年后，要对现行脱贫政策进行全面梳理，对其适应性进行科学评估，并按照以下原则实行分类处置。一是保留一批。对于基础设施、公共服务、人居环境整治、扶贫公益性岗位、控辍保学等政策措施，可直接纳入乡村振兴的常规性政策中。二是延期一批。对于易地扶贫搬迁等政策，尚需要做好后续扶持工作，资金和政策支持需适当延长一段时间。三是整合一批。对于产业扶贫、扶贫就业车间等措施，在调整升级后可纳入乡村振兴的常规性政策中；对于保障兜底、医疗扶贫等措施，在经过改造完善后应纳入统一的社会保障体系，但应防止过度保障和过度医疗问题。四是取消一批。主要是指那些临时性或者已经完成历史使命的政策措施，如贫困户危房改造扶贫政策等。

    高度重视扶贫资产的后续经营管理。长期以来，各级政府、金融机构和社会力量将大量资金投入扶贫领域，在全国形成了规模庞大的扶贫资产，包括基础设施、公共服务、产业发展（资产收益）以及易地扶贫搬迁类资产等。这些扶贫资产大多产权、责任、利益不够明晰，后续管理机制尚未建立。当前，应尽快开展清资核产工作，明确扶贫资产的所有权和收益权，加强后续经营管理、维护和监督，切实保障集体和农民的合法权益。有的产业如光伏产业，较大程度上依靠政府支持或补贴，如何增强此类产业的市场竞争力需要尽早予以考量。

    将现行贫困县政策整合到欠发达地区发展政策中。近年来，中央再三重申，对贫困县摘帽实行“四不摘”政策，即不摘责任、不摘政策、不摘帮扶、不摘监管。在过渡期内，对面临困难的已摘帽贫困县应继续给予资金和政策扶持，以增强其内生发展动力。为促进区域协调发展，在过渡期之后，应综合考虑相对贫困发生率、基本公共服务水平、居民人均收入、人均财政收入等指标，精准划定欠发达地区，制定实施欠发达地区发展政策，并将现行贫困县政策整合后纳入其中。

    （作者：魏后凯，系中国社会科学院习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员、农村发展研究所所长）