深度老龄化社会的国土空间规划

    日本作为东亚地区最早完成工业化并整体上步入后工业化的发达国家，从上个世纪五十年代中期开始，它经历了经济高速增长、中高速增长、停滞（1992年泡沫危机后，也被称为是失落的20年）阶段，从曾经的世界第二大经济体在2010年被中国赶超后一直处于第三大经济体的位置。在进入后工业化阶段的大国中，日本是最早出现人口减少和老龄人口比重最高的国家，2008年人口数量达到高峰（12808万人）后开始减少，2018年为12653万人，10年间减少了150万人。与此同时，老龄化进程加速，2018年65岁以上的老龄人口占总人口之比达到了27.5%，同期美国为15.8%，中国为11.2%。

    中国尽管人口总量还在不断增长，但增速已经相当缓慢，也将在不远的将来人口达到峰值，各种人口预测结果不同，但都普遍认为将从增加转为减少，峰值大多认为会在2030年前后，峰值在14.3亿人前后。《联合国人口展望（2017）》中方案的预测结果为中国人口将在2029年达到人口总量的峰值为14.4亿人，2035年为14.3亿人，2050年为13.6亿人，2100年为10.2亿人；中国将在2022年进入深度老龄化社会（65岁以上人口比重占14%以上），2033年进入超老龄化社会（65岁以上人口比重占21%以上）。日本在1988年的老龄化比重和今天的中国相当，之后该比重每年平均增加0.5个百分点。简单类推，如果中国也有同样增速，到2050年中国的老龄化程度将会达到今天日本的水平。

    日本作为人多地少的东亚国家，在人口资源环境压力等方面和中国比较相近，应对人口规模减小和快速社会老龄化所进行的国土空间规划模式及其政策调整，显然对于中国国土空间规划如何更好地适应即将进入的深度老龄化社会、超老龄化社会和应对人口规模减小等具有借鉴价值。

“少子化”与老龄化对国土空间规划模式转换的深刻影响

    日本在过去的70年间，历经了人口快速增加到减少和快速的老龄化，对国土空间规划模式产生了深刻影响。日本是当今世界上人口减少且老龄人口占比最高的大国，“少子高龄化和人口减少”是刻画日本人口特征的基本表述，这种少子、老龄化且人口减少都还将持续。

    日本经历了从人口快速增长转向人口减少的过程。日本在1947年到1949年出现了第一次“婴儿潮”，综合出生率在1947年达到了4.54，出生人数在1949年达到了269.6万人，高出生率促使日本人口快速增长，到1967年人口突破1亿。在1971—1974年出现了第二次“婴儿潮”，1973年出生人数达到209.2万人，促使人口数量持续攀升，1974年人口达到1.1亿，到1984年超过了1.2亿，2008年达到最高峰的12808万人，进而开始减少到2018年的12653万人。未来除了东京圈的一部分区域外都将持续减少，预计到2065年减少到8808万人。

    日本人口结构从金字塔形结构转向倒金字塔结构，老龄化程度越来越高。1970年日本人口结构0—14岁、15—64岁和65岁以上人口分别占24.12%、68.85%和7.03%，到2015年则分别为12.86%、60.8%和26.34%。1970年日本65岁以上的老龄人口仅占总人口的7.03%，之后缓慢增加，1980年为9.05%，1990年为11.95%。20世纪90年代后，日本老龄化进程加速，2000年65岁以上的老龄人口占总人口的比重达到了17.18%，2010年为22.94%，2018年更是达到27.5%。预计2030年将达到31.6%，2040年将达到36.06%，2050年将达到38.81%。

    人口减少和老龄化不仅带来了经济增长乏力和竞争力下降，社会税赋和负担增加等，也产生了国土空间总量需求减少以及适应超老龄化社会的功能性国土空间的需求，从而导致了国土空间规划模式发生重大变化。建设面向超老龄化的安全、安心、便捷、集约、紧凑的国土空间比任何时候都变得更加紧迫和重要。

    2005年（平成17年），为应对即将进入的人口减少时代以及不断加速的老龄化，从根本上改变《国土综合开发法》的开发导向，日本将其修订为《国土形成计划法》。基于《国土形成计划法》编制《国土形成计划》，具体包括《全国计划》（明确国家责任）和《广域地方计划》（以区域为单位，明确国家及地方的作用、分工和合作），一改过去数量扩张的“开发”，转向存量提质的“利用”，以适应“成熟社会型”的需要，力求实现包括景观、环境在内的国土质量提升，利用和保护有限的资源，加大流动以盘活存量，强化海洋利用和国际协调，提高便利性以确保国民生活安全、安心和安定，成为具有区域自主发展能力的国土。

从增长型到收缩型的国土空间规划

    日本老龄化社会与人口减少对国土空间的需求发生了重大变化，主要体现在从扩展到收缩（外延式扩张到内涵式收缩），提供安全、安心、紧凑、便捷的生活空间。根据“国土形成计划法”，日本先后在2008年和2015年制定了两次《国土形成计划》（全国计划），并分别在2009年和2016年编制了八个区域的广域地方计划（区域规划）。

    日本第一次《国土形成计划（全国计划）》应对人口减少、维持高质量的生活环境，推进向集约型城市结构转化、通过技术创新促进产业再生，形成美丽宜居的乡村，促进可持续发展。

    日本第二次《国土形成计划（全国计划）》，突出了两个关键词，即对流和紧凑。第二次计划比第一次更加强调国内外、区域内外的交流互动。在规划文本中将“对流”表述为是日本活力的源泉。“对流”是指具有多样化个性的多个区域相互间联系提携所催生的区域间人、财、物、信息的双向快速流动，这种流动不仅可以带来区域自身的活力，也将通过多样化异质性的个性之间的交汇融合产生创新或新价值，形成生机勃勃的国土。第二次计划强调将生活中必要的各种功能在一定区域内紧凑布局，同时区域之间以网络连接，这样可以起到提高便利性、维持区域人口和必要功能的作用。为形成“对流促进型国土”，需构建多重且强韧的“紧凑+网络”（紧凑即提升空间密度，网络即区域与区域之间的联系）型的国土空间结构，促进医疗、福祉、商业等功能紧凑布局，形成交通、信息通讯、能源等网络体系。

重视内外协同和交流互动的区域规划

    由于受到自然、经济、社会、技术等方面的影响，日本存在比较明显的人口和经济活动“过密过疏”现象，尤其是远离三大都市圈特别是首都圈的区域人口减少和老龄化程度更高，如何进一步依托区域文化历史资源和区域特色，振兴区域经济以遏制人口流失和适应超老龄化社会的需要成为“过疏”地区的重要使命；而“过密”地区则需要努力解决过度集中所带来的安全和大城市病问题以及提升国际竞争力，并带动外围“过疏”地区共同发展。根据“国土形成计划法”的要求，日本编制了除北海道和冲绳外的八大区域【东北圈、北陆圈、首都圈、中部圈、近畿圈（关西）、中国圈、四国圈、九州圈】的广域地方计划（即区域规划），以突出各自优势并强化区域内外之间的协同、互动和交流。在广域地方计划中也非常重视人与自然的协调，提振地区经济，保护历史和文化资源，打造宜居、美丽、安全、安心的国土空间等。

    广域地方计划共同的措施包括：通过完善必要的基础设施和扩大存量效应，提升生产率和产业竞争力；通过官民结合创造魅力观光区域，扩大影响力；通过防灾减灾、老旧设施改造增强国土韧性，以确保安全和安心；培育和确保支撑区域发展的人力资源，形成可持续的区域。

    广域地方计划中的“首都圈”“近畿圈”和“中部圈”是日本相对发达和经济人口密集的大都市圈；而“北陆圈”“四国圈”等属于相对不发达的非都市圈地区，也是“过疏”地区。不同类型区域具有不同的规划目标和主要发展战略。如首都圈的规划总目标是重建由“对流”带来的“活力社会”，具体为：一、打牢安全基础，创造对流，成为解决全球问题的贡献者和创造新技术、新文化的发源地；二、打造环境友好、高质高效、世界憧憬的首都圈；三、实现充分体现区域内各地自然、文化、产业特色的均衡发展。首都圈发展战略分别为构筑“对流型首都圈”：促进由“东京一极集中”向“对流型首都圈”的转变；促进首都圈整体国际竞争力提升；强化防灾减灾一体化和基础防灾能力的提升；将城市与农山渔村的交流互动纳入视野的应对异次元的超老龄化社会；以办好2020年东京奥运会和残奥会为目标，建设更好的首都圈。

    北陆圈包括富山县、石川县、福井县三县，是八大区域中国土面积、人口规模、经济总量最小的区域，也是“过疏”最为严重的区域。北陆圈的规划目标分别是打造个性、安全、安心、环境优美和宜居的“紧凑+网络”型区域结构，培育具有竞争力的产业，形成日本海侧的交流合作中枢，促进“对流”以增加人口。北陆圈发展战略主要是两个，一是加强和三大都市圈的合作，成为日本海侧的“对流”据点；二是强化区域内外的交流和合作。

强调“以人为中心”国土空间营建

    顺应人口减少、老龄化所带来的的国民生活方式的变革，面向未来的国土公共行政将致力于支撑“安心的生活”、推进“多样的生活方式”、实现“充实的人生”三大目标。2015年通过的第四次社会资本整备重点计划（2015—2020）中，针对社会资本整备中面临的四大结构性问题，即基础设施加速老化、面对巨大地震迫近和重大气候灾害激增的脆弱国土、伴随着人口减少的地域衰退，加剧的国际竞争，整备重点集中在三个方面：一是安全安心的基础设施，即应对南海海沟地震、首都直下型地震以及集中暴雨的软硬措施、保证生命和财产安全的事业；二是生活基础设施，即确保持续高效提供生活服务和提升生活品质的事业；三是增长基础设施，即增强国际竞争力、扩大交流合作、提升生产效率的事业。

    针对人口减少和老龄化社会的城市职能和居住职能的变化，发展更为集约型的地域结构并着力在促进生活便利化以及强化多样化社交的社区建设细节上下功夫。如推进城乡基础设施的无障碍化、提供老年人专用的住宅、住宅无障碍化改造、建设复合型建筑以及步行者空间与公共空间一体化的建筑、发展自动驾驶交通系统等。

对中国国土空间规划及建设的若干启示

    2019年中国人口已经超过了14亿，其中60岁以上的老龄人口2.54亿，占总人口的18.1%，65岁以上的老龄人口超过了1.76亿，占总人口的12.6%。近年来中国人口增速已经明显下降，2019年比上年仅增加467万人，人口自然增长率降到3.34‰，预计在未来10年前后达到高峰并开始减少；人口老龄化不断加速，即将进入深度老龄化社会，预计到2050年65岁以上的老龄人口比重将会超过日本现在的水平。

    中国改革开放以后特别是新世纪以来的持续高强度、快速的国土空间开发与大规模的城市建设，就空间而言已经可以基本满足了生产生活需要；人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分的发展之间的矛盾仍然突出。如何顺应经济高质量发展、人口增加趋缓乃至减少以及不断加剧的老龄化，满足人民对于美好生活的需求，实现到2050年建成现代化社会主义强国的宏伟目标，需要国土空间规划和建设方面实现新的变革。在当前中国正在致力的探索国土空间变革和方向的关键时期，借鉴日本应对人口老龄化和人口减少的国土空间规划政策调整及其相关实践的经验和教训，笔者认为中国的国土规划和建设应该有新理念和新变革，具体应该体现以下几个方面：

    第一，应对即将出现的人口减少，应该从大规模国土空间开发向国土保护转型；从数量扩张型向存量优化乃至于减量提升的国土空间营造转型；从增量规划到存量规划再到减量规划的转型。

    第二，应对不断加剧的老龄化，国土开发模式应强调集约和紧凑型发展，优先发展多功能复合社区或建筑综合体，改善交通出行条件，对于城市、街区、社区进行适老化改造，鼓励营建无障碍的安全、安心、宜居国土，满足社会不同群体特别是老年人群体对美好生活的期待，真正使国土空间规划和营造体现和践行“以人民为中心”。

    第三，发挥区域的积极性，从国家主导的国土空间规划向双层（国家与区域）规划体系转变，从重视大尺度（国家）向区域尺度和都市圈尺度转变。除了国家主导编制全国国土规划外，在国家主管部委（自然资源部）指导下，各大区域联合编制区域规划。配合国家发展和改革委员会关于促进现代化都市圈发展的指导意见，编制都市圈尺度的国土规划，侧重于提供中心城市和周边地区的互动和交流设施，提供集约、紧凑和易于交流的社区空间和促进优质生活圈的形成。

    第四，加强生态文明建设，打造均衡、可持续的国土空间。针对近年来出现的三北地区（东北、华北和西北）经济增长相对缓慢，区域差异将再次扩大的风险以及部分地区出现的经济和人口收缩问题，致力于打造可持续的国土空间尤为迫切。

    第五，增强防御重大灾害的能力，建设安全、安心的国土空间。中国是自然灾害多发频发的国家，地震、泥石流等地质灾害和极端气候影响下的气候灾害也多有出现，防灾减灾基础设施不足和老化现象不少，多地城市一遇大雨，就出现被比喻为“在城市看海”的城市内涝现象。增强国土抵御灾害的能力，应该成为中国国土规划和国土空间营造所必须优先考虑的重大课题。

    （作者：李国平，系北京大学首都发展研究院院长兼首席专家。本文系北京大学首都高端智库和国家自然科学基金〔41671120〕成果）