疫情防控和复工复产，县域如何“一肩挑”

    【智库答问】

编者按

    2月23日，习近平总书记在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上强调，要落实分区分级精准复工复产。2月17日，国务院联防联控机制印发《关于科学防治精准施策分区分级做好新冠肺炎疫情防控工作的指导意见》，要求各地以县（市、区、旗）为单位，依据人口、发病情况综合研判，科学划分疫情风险等级，明确分级分类的防控策略。

    实施分区分级的差异化防控策略，落实分区分级精准复工复产，县域是基本单元；打赢疫情防控的人民战争、总体战、阻击战，县域是重要战场。本期邀请智库专家，讨论疫情防控和复工复产中的县域作为。

以县域为单元，防控更有的放矢

    光明智库：在疫情防控工作中，县域为什么是分区分级差异化防控策略实施的单元？这对统筹疫情防控和经济社会发展有什么重要作用？

    中央党校（国家行政学院）教授汪玉凯：

    实施分区分级的差异化防控策略，之所以以县域为单元，主要基于以下考量：首先，我国国土面积辽阔，地区间差异很大。目前我国有约2800多个县域单元，如果疫情防控以省级为单位进行的话，政策的针对性就会削弱很多；而以县域为单元组织防控，则会更高效、更有序。其次，县域经济在整个国家的经济结构中扮演着重要角色，对整个国家经济社会的发展有着举足轻重的影响。再次，我国县域经济社会发展的差异也很大。有的县人口超过百万，有的县人口可能只有几万。

    新冠肺炎疫情发生后，如何在较短时间内整合力量、全力抗击疫情，这是很大的挑战；在疫情形势趋缓后，如何统筹好疫情防控和复工复产，这也是很大的挑战。既不能对不同地区采取“一刀切”的做法，也不能放松防控而导致前功尽弃。

    在国家的五级治理结构中，县域扮演着关键性角色。县域在五级治理结构中处于第四个层级，也是国家治理的基本单元。对下，县域直接管辖街道、乡镇，社区；对上，县域直接对地级市；实行省直管县的地方，县域直接对省。这样的治理结构，决定了县域不管在促进经济社会发展、维护社会稳定，还是精准防控疫情等方面，都处在特殊的重要地位。县域基础作用打得牢固，工作做得扎实，就能筑起疫情防控的“第一道防线”。

    要注意到，由于人口规模、经济社会发展规模差异较大，不同县域的疫情会有很大差别。一般来讲，人口比较少、人口密度低的县，疫情相对缓和，有些地方甚至是零病例；而经济发达，人口流动量大、频率高的县域，疫情发生的概率较高。对于累计病例很少、基本没有新增病例的低风险地区，要尽快将防控策略调整到外防输入上来，全面恢复生产生活秩序。因此，非疫情防控重点地区要分区分级制定差异化防控策略，以县域为单元，就会更加有的放矢、节约资源、筑牢根基，让经济社会发展的轮子尽快转起来。

    以县域为单元实施差异化防控策略、分区分级精准复工复产，还有以下问题值得重视：一是要根据县域单元的实际疫情，尽快划分县域疫情的防控等级。建议有关方面制定行之有效的划分标准以及不同等级的应对政策要点，为县域有关部门提供必要指导，力求早见成效；二是借助大数据等现代技术手段，对市县范围内的疫情现状、发展趋势等进行摸底统筹。作为地级市或省，要做好医疗资源的统筹调配，帮助疫情比较严重的县域克服困难，防止本位主义等现象的出现，减少因资源匮乏而影响疫情防控的风险；三是对于逐步开展复工复产的区县，要依法依规做好疫情防控，坚持运用法治思维和法治方式开展工作。

依法依规分类开展复工复产

    光明智库：统筹推进疫情防控和经济社会发展工作，对各级党委政府，特别是县级党委政府提出哪些要求？既要促进经济社会秩序恢复，又不能放松防控，县域单元具体该怎么做？

    浙江大学公共管理学院院长、浙江大学社会治理研究院院长郁建兴：

    以县域为单元，实施分区分级的差异化防控策略，落实分区分级精准复工复产，给地方政府特别是县级政府带来了不小的挑战。需要看到，以县域为单元并不是以县政府为单元。讨论以县域为单元的疫情防控、复工复产，必须“跳出县域看县域，跳出政府看治理”。也就是说，既看到向下分权的必要性和重要性，也必须坚持高层级政府在全局性事务上的统一指挥和协调。

    首先，高层级政府要做好制度供给、跨域协调、能力支持和落实督查。中央和省级层面依法确认县级政府制定并实施“一手抓疫情防控，一手抓复工复产”具体方案的主体责任，并会同传染病学和公共卫生专家、行业协会商会代表等，讨论发布可操作的“企业复工条件指南”，提供企业复工疫情风险评估标准。针对当前多地面临的开工难，尤其是“货难出、人难返”问题，可统一制定并执行物流和返工人员流动标准，在疫情可控的前提下，取消对物流和返工人员的过度管控。在此基础上，省市两级应帮助县级政府进行政策细化，充分利用前期政府数字化转型积累的信息资源，运用大数据等技术为县级政府分类开展工作提供支持。高层级政府应加强对企业复工的指导检查，及时纠正各地“一刀切”做法，避免“可复工不让复工、不宜复工放任复工”现象。

    其次，依法依规分类开展复工复产，积极发动各方力量。县级政府根据指导意见和相关建议，合理确定复工次序和条件，实行分类复工管理。坚持防疫优先，不简单以企业规模、纳税多少为标准，而是以企业疫情防控到位情况来确定复工次序；不简单以企业所在地疫情轻重为标准，还应掌握企业员工来源地疫情状况，再对企业进行疫情风险评估；对部分集聚性强的行业可附加复工条件。县级政府应该打破部门界限，广泛动员各部门各单位，包括党委、政府、人大、政协、监委等。防控疫情、复工复产“两手抓”，应该充分利用公共部门中的存量人力资源，共同参与政策讨论和细化，共同参与政策推广与落实。同时，可由党委牵头，组成“抗疫情、保运行”工作组，根据业务类型设置多个专业小组，前期通过远程在线办公的方式开展政策讨论、任务分配、需求对接等工作，深入各业务对象一线，监督落实政策。

    最后，充分调动社会力量参与。各级党委政府应该充分动员社会力量参与到信息收集、需求对接、政策讨论等过程中来。比如，各行业主管部门可以动员本地行业协会，协助搜集相应企业的信息和其他诉求，全力做好经济社会恢复工作。

打出“防控+生产”组合拳

    光明智库：在这次疫情防控中，包括刚刚脱贫的农户在内的特殊群体需要得到格外关注。如何不让疫情给脱贫攻坚“拖后腿”，在应对疫情的同时做好经济发展与脱贫攻坚工作？

    山东大学（威海）副校长、山东大学县域发展研究院院长黄凯南：

    针对当前疫情，必须充分激发县域各级党政机关和社会组织的创造力和活力，立足实际制定疫情防控期间脱贫攻坚工作的推进方案，在克服疫情对脱贫攻坚的影响和促进县域经济发展方面，分类管理、精准施策，确保完成脱贫攻坚硬任务。

    第一，落实以县域为单元的科学分级分类防控，鼓励各县根据实际情况以乡镇为单位细化分类防控措施，加快出台恢复生产秩序的举措，科学评估疫情对脱贫攻坚工作的影响，精准施策。结合扶贫攻坚积累的建档立卡数据，充分发挥扶贫干部和村社区干部联络贫困户的信息优势和基层党组织的组织优势，精准摸查每一位贫困户的情况，科学研判和预测疫情对不同贫困户短期和长期的异质性影响，迅速将问题集中与反馈，制定解决问题的具体办法。同一地级市辖区内疫情通常差别很大，即使是同一个县域里的乡镇之间也存在差别，不能采取“一刀切”的简单管理。分级分类防控必须坚持科学性和实事求是原则，推动疫情防控大数据与扶贫大数据结合，通过分级防控网格化与大数据分析，进一步提升疫情防控与脱贫攻坚的精准度，寻找疫情防控与复工生产的最优平衡点，打出“防控+生产”组合拳。

    第二，加强财政和金融对贫困县、扶贫企业和贫困人口的精准支持力度，合理分担疫情引起的社会和经济风险。增加中央和省级专项扶贫资金的投入，调整资金分配结构，优化资金使用要求，重点向受疫情影响较大的贫困地区、企业和人员倾斜，财政资金既要发挥雪中送炭保障困难群众基本生活的功能，也要发挥对扶贫产业项目建设、扶贫企业生产、扶贫车间复工等方面的保护和促进作用。配合减税降费，对疫情严重的贫困县和行业给予重点支持，减轻企业成本。加大金融支持力度，对于疫情严重的贫困县给予更多灵活性、便利性的金融安排，降低融资成本。对于因疫情而导致无法按期还款的贫困户给予适当的延期。

    第三，构建疫情防控期间多主体、多层级协同服务的帮扶体系，建立各类供需信息平台，助力贫困户就业、生产和销售，减少贫困户收入损失。外出务工收入是农民重要的增收来源，必须高度重视疫情对外出务工农民带来的不利影响，积极为外出务工的贫困劳动力返岗返程创造良好条件，降低复工成本和返程风险。增设疫情防控期间的公益岗位，推动扶贫车间复工生产，优先解决贫困户就近就业。帮助养殖业尤其是禽类养殖的贫困农民解决原材料供应和物流运输难题，降低收入损失。做好贫困户的农资供应，为贫困户恢复农业种植和生产创造条件。继续做好消费扶贫工作，在尊重市场规律的基础上，定向支持受疫情影响严重的贫困县和贫困户。借助互联网电商平台拓宽销售渠道，制定物流补贴等临时性优惠政策，减少流通成本，解决贫困户因疫情导致的农产品滞销的问题。

    第四，高度重视疫情对尚未摘帽贫困县经济社会发展的影响，切实做好脱贫攻坚挂牌督战。加大对疫情严重已摘帽贫困县的支持力度，巩固脱贫成果。截至2月17日，在全国尚未摘帽的52个贫困县中，有44个县未有确诊病例报告。尽管目前贫困县疫情较轻，但由于贫困县医疗卫生基础条件相对薄弱，疫情防控仍不可懈怠。对于尚未摘帽的深度贫困县和贫困村，必须科学研判疫情对脱贫摘帽的不利影响，聚焦突出问题，加大支持力度，加强挂牌督导，确保全部脱贫。这次疫情对于刚刚摘帽的贫困县，特别是湖北省25个已摘帽贫困县的短期发展形成较大的压力。其中，孝感、黄冈所辖7个贫困县均为重灾区。相对疫区之外的贫困县，湖北省贫困县需要更长时间才能恢复生产，对地方经济的影响更大，可能出现许多中小企业经营困难甚至破产的状况。对于疫区的贫困县，在严格落实贫困县“四不摘”的基础上，必须提供精准定向的财政和金融支持政策，防止因疫情返贫。

    （项目团队：光明日报全媒体记者 张胜、王斯敏、张云）