防治外来物种入侵 保护生物多样性

    我国是世界上生物多样性最为丰富的国家之一，同时亦面临生境退化、物种减少、外来物种入侵、遗传多样性遭到破坏等问题，这对国家生物安全构成了严峻的挑战。在生物安全法的调整范围中，防治外来物种入侵是保护生物多样性的一个重要方面。

    外来物种入侵，是指一定地域范围内原本不存在的某些物种，经人类有意或者无意引入后，在自然条件下建立种群并对本地性质相异的生态系统造成不良影响或者对生物多样性构成威胁的现象。外来物种入侵对生态安全产生极大威胁，对生物多样性、生物安全和国民经济产生很大的负面影响。据统计，外来入侵物种对我国农林牧渔业造成的经济损失，每年超过百亿元。

    长期以来，我国一直重视外来物种入侵防治工作。自2003年起，原国家环保总局和中国科学院先后公布了4批外来入侵物种名单，陆续就紫茎泽兰、凤眼莲、蔗扁蛾、美国白蛾、非洲大蜗牛、福寿螺、牛蛙等71种常见的外来入侵物种的形态特征、地理分布、入侵危害以及控制方法进行了详细的整理和分析。尽管如此，我国目前面临的外来物种入侵形势仍不容乐观。

外来物种入侵防治法制现状

    在应对外来物种入侵方面，我国涉及与外来物种入侵管理和监督有关的法律包括野生动物保护法、环境保护法、进出境动植物检疫法、动物防疫法、种子法、畜牧法等。在行政法规层面，我国目前制定并实施了《进出境动植物检疫法实施条例》《森林病虫害防治条例》《植物检疫条例》《濒危野生动植物进出口管理条例》等，这些行政法规主要基于检验检疫制度来对外来入侵物种进行监管。此外，我国还制定了一些与外来物种入侵相关的部门规章和规范性文件。

    依托于这些立法，我国目前实施的外来物种入侵专门制度主要包括检验检疫制度、名录制度、引种许可制度等。其中，检验检疫制度要求，输入动物、动物产品、植物种子、种苗及其他繁殖材料，必须事先提出申请，办理检疫审批手续。目前涉及外来入侵物种管理的名录包括进境植物检疫禁止进境物名录，进境植物检疫性有害生物名录，禁止携带、邮寄进境的动植物及其产品名录，《水产苗种管理办法》也对进口水产苗种的种类实行名录分类管理，Ⅰ类为禁止进口名录，Ⅱ类和Ⅲ类为限制进口名录。引种许可制度主要包括野生动物外来物种引进许可和水产苗种引进许可两方面。这些制度在外来物种入侵防治管理中发挥了很大作用。

外来物种入侵防治立法对策

    目前与外来物种入侵防治相关的立法大多并非以外来物种入侵防治为直接目的，存在目的偏离、调整范围不完整、监管体制不顺畅、监管制度不健全、法律责任缺失等问题，对外来物种入侵管理产生不利影响。在此情形下，健全和完善外来物种防治和监管机制成为迫切之需。

    在拟制定的生物安全法中，可以就外来入侵物种管理规定名录制度、评估和许可制度、监测预警制度、控制和清除制度等作出规定，为外来物种入侵防治提供更为明确的法律依据。完整的外来入侵物种名录体系以及规范的名录动态更新机制，是实现外来物种入侵防治管理有效性的前提。在检验检疫制度方面，应扩大检验检疫范围，针对外来入侵物种作出专门的检验检疫规定。风险评估的内容应包括但不限于对入侵路径的识别及其风险、扩散的风险以及对整个生态系统或环境的风险。规范引进许可制度，应加强对有意引进外来物种的审批，只有通过风险评估能够排除入侵危险的外来物种方可批准引进。在监测预警方面，可建立早期预警专门机构，开展野外调查、鉴定结论验证工作，作出是否需要加强监测的建议。

    为有效控制和清除外来入侵物种，还应事先对可预见的紧急状况和应急措施进行充分考虑，制定周密的应急预案。唯有如此，方可形成健全的外来物种入侵防治法律体系。

    （作者：于文轩，系中国法学会环境资源法学研究会副会长，中国政法大学环境资源法研究所所长）