健全国家应急管理体系 提高处理急难险重任务能力

    习近平总书记指出，要针对这次疫情应对中暴露出来的短板和不足，健全国家应急管理体系，提高处理急难险重任务能力。应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，承担防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的重要职责，担负保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命。健全应急管理体系，需要对在准备、响应和早期恢复阶段所涉及的资源、责任等一系列管理问题进行战略谋划与科学设计，也需要结合一些重特大突发公共事件应对进行系统评估、快速改进。

1.我国应急管理体系的发展历程  

    我国应急管理事业起步于2003年应对非典疫情之后。为解决卫生防疫基础薄弱、应急响应能力不足等问题，非典疫情后，以“一案三制”为四梁八柱的中国应急管理体系逐步建立起来。所谓“一案三制”，“一案”是指应急预案，“三制”则分别是应急管理体制、机制、法制。总体来看，“一案三制”中，应急预案是当时应急管理体系建设的重要抓手和切入点，2005年，国务院发布了《国家突发公共事件总体应急预案》，截至2019年9月，共制定了550余万件应急预案。在体制方面，2006年4月，在国务院办公厅设置了国务院应急管理办公室（国务院总值班室），事实上承担着国务院应急管理的日常工作和国务院总值班工作，履行值守应急、信息汇总和综合协调职能，发挥运转枢纽的功能；各地也相继设立了专门的应急管理机构，另外，许多中央单位也成立了应急管理机构。在法制方面，2003年5月国务院公布实施了《突发公共卫生事件应急条例》，着重解决突发公共卫生事件应急处理工作中存在的信息渠道不畅、信息统计不准、应急响应不快、应急准备不足等问题，旨在建立统一、高效、权威的突发公共卫生事件应急处理机制；2007年颁布并实施的《中华人民共和国突发事件应对法》，以规范突发事件应对活动，这是中国应急管理工作法制化的里程碑。

    党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对应急管理工作高度重视，不断调整和完善应急管理体系，应对自然灾害、突发公共卫生事件和生产事故灾难能力不断提高，创造了许多抢险救灾、应急管理的奇迹，我国应急管理体制机制在实践中充分展现出自己的特色和优势。2018年4月16日，新组建的应急管理部挂牌，该部先后整合了原有11个部门的13项职责，其中包括5个国家指挥协调机构的职责，完成了公安消防、武警森林两支部队近20万人的转制，组建了国家综合性消防救援队伍。这项工作涉及部门多、任务重、跨军地、影响面广，极大地推动了中国应急管理工作专业化管理、全过程管理和应急资源集约化管理的进程，为健全国家应急管理体系奠定了坚实基础。

    党的十九届四中全会明确提出，“构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制，优化国家应急管理能力体系建设，提高防灾减灾救灾能力”。习近平总书记在主持中央政治局第十九次集体学习时，强调“要发挥我国应急管理体系的特色和优势，借鉴国外应急管理有益做法，积极推进我国应急管理体系和能力现代化”。这进一步明确了中国应急管理体系建设的努力方向，为持续完善中国应急管理体系提供了根本遵循。

2.推进我国应急管理体系和能力现代化  

    这次疫情发生以来，党中央高度重视，始终把人民群众生命安全和身体健康放在第一位，习近平总书记亲自指挥、亲自部署，中央政治局常委会多次召开会议进行专题研究。在已有国家联防联控工作机制的基础上，党中央果断成立应对疫情工作领导小组，在中央政治局常务委员会领导下开展工作，事实上启动了国家最高层级应急响应。另外，此次疫情应对中还向前方派出了中央指导组。从地方层面来看，针对新冠肺炎疫情发展态势，全国31个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团已启动重大突发公共卫生事件一级响应。同时，按照中央的要求，还启动了全国19个省份对口支援湖北省除武汉市外的16个市州及县级市的工作机制，全力支持湖北省加强病人的救治工作。另外，军队持续增援武汉等疫情比较严重的地区。这都充分体现了中国特色社会主义制度的显著优势。

    国家应急能力体系建设事关人民群众的生命财产安全与国家整体安全，是一项整体性、系统性、协同性的重大工程。从整体情况来看，我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，灾害种类多，分布地域广，发生频率高，造成损失重；同时，我国各类事故隐患和安全风险交织叠加、易发多发，影响公共安全的因素日益增多。当今世界正经历百年未有之大变局，变革会催生新的机遇，但变革过程往往充满着风险挑战。在此背景下，我国国家应急管理体系建设亟待重视以下问题：健全应急管理法律法规体系，完善应急指挥协调机制，加强权威应急专家（组）和应急科技决策支撑手段，提升一些地区和部分领导干部的应急指挥能力，加强应急队伍体系建设和公众应急科普宣教工作，完善国家战略物资储备体系等。

    当前及今后一段时间，可以结合本次疫情应对中的突出问题，全面加强党对应急管理工作的领导体制机制，发挥我国应急管理体系的特色和优势，积极推进我国应急管理体系和能力现代化。

    牢牢把握应急管理体系建设的科学理念和方向。高度重视“体系”和“平战结合”理念对应急管理体系的指引作用。一方面，要科学认识应急管理体系中“体系”的意涵。体系通常是指若干有关事物或某些意识互相联系而构成的一个整体。党的十九届三中全会明晰了中国应急管理体系的理念与方向，《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》中提出，“加强、优化、统筹国家应急能力建设，构建统一领导、权责一致、权威高效的国家应急能力体系”。这既是我国应急管理体系建设的总体目标，更是需要长期秉持的科学理念。另一方面，要重视“平战结合”的理念。平战结合就是要注意应急管理的军事功能与用途，要研究把国防动员、人防、非战争军事行动、军民融合的功能或资源纳入国家应急管理体系中，以高效统筹国家资源，真正促进应急应战一体化。

    继续加强应急管理体制的整体设计。坚持党对应急管理工作的全面领导，各级党委和政府要切实担负起“促一方发展、保一方平安”的政治责任，严格落实责任制。健全风险防范化解机制，从源头上防范化解重大安全风险，真正把问题解决在萌芽之时、成灾之前。加强应急预案管理，健全应急预案体系，落实各环节责任和措施。加强巨灾风险分析与评估工作，提升各级应急信息整合、分析、研判能力，建立健全从常态管理到非常态指挥应对的快速转化机制。研究借助业务连续性管理、情景构建等方法，建立和完善国家巨灾应急预案体系，提高巨灾快速应对能力。研究设计针对重特大突发事件风险、规范化的初期高效响应制度，建立科学规范、权威高效的突发事件现场指挥系统。

    全面加强我国应急力量体系建设。系统谋划、科学统筹我国应急救援力量的整体建设，构建立体式、全天候、全灾种、高水平的应急救援体系，并研究航空、高铁、水上应急救援力量投送方式等保障机制，最终形成应急救援队伍强大的体系能力。提升领导干部的专业化能力和水平，提高各级干部的应急指挥能力。加强卫生应急服务队伍建设，重点研究国家消防队伍承担院前急救力量的制度设计，在消防队伍中建立院前急救力量，比如消防急救部队。另外，研究“风险—任务”型设计应急救援编组模块，进行事前的任务规划，并进行应急救援支撑功能细分，配备相应的装备，提升行动效率与效能。

    运用法治思维和法治方式提高应急管理的法治化、规范化水平。完善应急管理的相关配套制度建设，系统梳理和修订应急管理相关法律法规，抓紧研究制定应急管理、自然灾害防治、应急救援组织、国家消防救援人员、危险化学品安全等方面的法律法规。例如，加强安全生产监管执法工作出台紧急状态法，以解决紧急情况下的执法监督、应急征用、公共服务等方面的法律问题；制定灾害救助法，以解决弱势群体救助、产业救助、金融信贷等救助政策问题；建立预防与准备、监测与预警、应急处置、恢复与重建等各环节的工作指南或标准体系；建立突发事件应对全过程评估制度；研究建立配套的人才选拔、资格认证、干部调训和培训、绩效考核等一系列配套制度。

    （作者：游志斌，系中央党校〔国家行政学院〕习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心研究员）