“国际关注的突发公共卫生事件”不是过度反应的借口

    1月30日，世界卫生组织宣布，新冠肺炎疫情构成《国际卫生条例（2005）》所规定的“国际关注的突发公共卫生事件（PHEIC）”，呼吁国际社会采取措施及时应对。这是世界卫生组织宣布的第六起“国际关注的突发公共卫生事件”。这一决定宣布后引发广泛关注，很多国家向中方捐助了防控物资。但以美国为代表的部分国家也采取了毫无必要的过度反应措施，与国际卫生合作精神背道而驰。

何谓“国际关注的突发公共卫生事件”

    “国际关注的突发公共卫生事件”是2005年《国际卫生条例》修订之后提出的概念。在此之前，条例仅仅规定在鼠疫、霍乱、黄热病这三类特定疾病暴发时，缔约国应当向世卫组织通报。随着城市化的发展和跨国交通的便捷，一些传染性疾病的暴发规模和国际影响变大了，还出现了许多以前闻所未闻的疾病，如人感染H5N1的禽流感、非典型性肺炎（SARS）等等。这些未列入疾病清单的公共卫生事件该如何处置，成为旧条例中的“盲区”。在这种无法可依的状态下，2003年4月，由于“非典”疫情持续发展，世卫组织将包括我国部分地区在内的疾病高发地宣布为“疫区”，并发出旅行警告，事实上也是在紧迫状态下的一种无奈之举。

    而经过修订的《国际卫生条例》用宣布“国际关注的突发公共卫生事件”取代了事先列出疾病清单的做法。新条例也未采纳所谓“疫区”的说法，而是以“在领土上发生事件的缔约国”来指称。条例修订后，几次依据该条例召开的突发事件委员会会议在作出建议时对国家的分类更加细致。如在脊髓灰质炎国际传播问题上，区分了“输出国”“已感染但未输出”“未感染但容易受影响”三类国家；在2019年刚果民主共和国埃博拉疫情问题上则使用“受影响的国家”“风险国”来指称相关国家。

    另外，即便发生了“国际关注的突发公共卫生事件”，也并不意味着其他国家可以自动启动旅行警告、限制入境或其他旅行和贸易限制措施。修订后的《国际卫生条例》详细区分了不同级别的限制措施，突发事件委员会和总干事基于对疫情的研判作出具体建议。在目前已宣布的六次“国际关注的突发公共卫生事件”中，世卫组织都表示没有必要实施一般性的旅行和贸易限制措施。

疫情考验国家的合作精神

    新冠肺炎疫情是对修订后的《国际卫生条例》有效性的又一次检验。1月30日，世卫组织总干事谭塞德遵从突发事件委员会的意见，将新冠肺炎疫情确定为“国际关注的突发公共卫生事件”，并同时公布了对中国和其他国家的相关政策建议。

    从中国方面看，中国从一开始就及时向国际社会公布疫情发展、病毒信息，并在国内启动了有力的防控措施。在世卫组织宣布“国际关注的突发公共卫生事件”时，除中国外，有18个国家确诊了82例病例；而H1N1流感在被宣布为“国际关注的突发公共卫生事件”时，已经传播到75个国家，全球范围内确诊人数高达2万人。因而，不难理解为何谭塞德直言，如果中国未采取积极措施，世界现在面临的将是完全不同的疾病流行图景。

    但是，美国等部分国家却违背了世卫组织不应施加旅行与贸易限制措施的建议，对华采取取消航班、发布旅行警告、限制入境等过度反应措施。

    各个国家面对疫情施加旅行和贸易限制措施的动机各不相同。对许多发展中国家来说，公共卫生基础薄弱，担忧疫情流入后无力监测、应对，以及可能面临的经济影响，是作出决定的主要原因。但是，对另一些国家来说，采取旅行和贸易限制措施的动机则要复杂得多——追求绝对安全、在疫情面前“必须做点什么”的政治表演欲，甚至以疫情为借口行贸易保护主义，都可能成为其行动的根据。

过度反应危害极大

    而当今世界跨国联系脉脉相通，过度反应措施是否真的能够保护国家不受疫情波及，或是在经济方面减少损失，都是未知数。无论出于何种理由，过度反应都不仅可能损害疫情发生国及其所在地区的经济发展，也对疫情防控的国际合作造成不利影响。

    1994年印度发生鼠疫，虽然疫情传播范围有限，但一些国家完全切断与印度的航空与船舶运输，印度在两个月内统计的出口损失达13亿美元。巴西寨卡病毒疫情被宣布为“国际关注的突发公共卫生事件”后，拉美地区和加勒比海地区预期的旅游业损失高达600多亿美元。世卫组织曾警告，一些国家针对西非埃博拉流行国家的限制措施严重影响到当地底层人民的生计。

    过度反应还会造成瞒报、迟报疫情。为了避免可能的经济损失，瞒报疫情、迟报疫情成为很多国家的选择。这一问题不解决，《国际卫生条例》就不可能发挥预期的作用。世卫组织突发事件委员会指出，任何国家都可能出现国际输入病例，因而与世卫组织及时分享信息极为关键。如果信息不透明，各国在应对疫情的过程中只能往坏的方向考虑，从而形成恶性循环。中国及时向国际社会公布新冠肺炎疫情和病毒等信息，展现了一个负责任大国的担当，受到世卫组织的肯定。

国际社会团结抵制过度反应

    世卫组织宣布“国际关注的突发公共卫生事件”，本意在于动员国际社会，激发国际合作，共同应对可能出现的疫情。但是过度反应却违背了这一初衷，破坏了国际团结，影响了对疫情的准备和应对。

    此次，世卫组织突发事件委员会就提出建议，如果有国家要采取补充性的限制措施，应当在采取措施后48小时内告知世卫组织其公共卫生理由，而且世卫组织可能会要求相关国家改变做法。这一要求是具有国际法效力的。根据《国际卫生条例（2005）》的规定，如果相关国家拒绝合作，世卫组织可以和其他国家分享相关信息。世卫组织如果动用这一权力，采取过度措施国家的国际形象将受到损害，也可以使遭遇不公正待遇国家采取的反制措施获得合法性。不过，到目前为止，世卫组织从未援引这一规则公开批评特定成员国。

    当然，这并不影响相关国家采取其他方式作出应对。例如，在甲型H1N1流感大流行期间，墨西哥与北美是猪肉出口禁令被主要针对的国家和地区。对此，美国、加拿大与墨西哥曾联合发表声明，要求取消禁令，并表示“将采取任何恰当的行动以防止不公正的措施”。还有一些国家将相关的争端提交给世界贸易组织作出裁定。

    不可否认，在防止国家针对“国际关注的突发公共卫生事件”采取过度反应措施的问题上，国际组织依然缺少足够强大的政策工具。但是，它依然可以通过对历史经验的总结，向各国民众宣传这种做法的无效和危害。国际社会只有真正地团结一致，才能真正做好应对跨国传染性疾病这一共同威胁的准备。

    （作者：汤蓓，系上海外国语大学国际关系与公共事务学院副研究员）