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【法眼观】
建筑垃圾违规堆放、非法经营海上餐饮、生活污水直排污染饮用水源、禽畜屠宰检验检疫缺位……当这些涉及公众利益的问题发生时，如果负有监督管理职责的行政机关不管理、不处罚、不修复，群众除了投诉、举报、自行曝光以外，是否有常态化手段维护公众利益呢？
2017年6月，我国检察公益诉讼制度正式确立，旨在由检察机关作为公共利益的代表，推动解决生态环境、食品药品安全、国有土地使用权出让和国有财产保护等领域群众关切的突出问题。两年多来，公益诉讼检察工作发挥了怎样的作用，又面临哪些需要突破的问题？近日，记者走访了海南省多地，看检察机关如何通过公益诉讼保障社会公共利益。
1 “伤伤和气”
谈到诉讼，常规的理解就是“打官司”，但公益诉讼的特别之处，在于始终贯彻“诉前实现保护公益目的是最佳司法状态”的理念。《海南省公益诉讼检察工作白皮书》显示，2017年至2019年，全省检察机关办理诉前程序1605件，提起公益诉讼53件。由此可见，在绝大多数公益诉讼案件中，相关行政机关收到检察建议后，都能积极采取措施，保护国家和社会公共利益，案件没有进入法院就能画上“休止符”。
而对于个别行政机关收到检察建议后，仍没有依法履行自身职责的，“检察院就要和行政部门‘伤伤和气’了。”海南省人民检察院第八检察部主任刘本荣说。
牛路岭水库是海南琼海、琼中以及万宁三地人民重要的生产、生活水源源头，库区周边森林资源包括省级自然保护区。根据《海南省自然保护区条例》等规定，自然保护区和国家重点公益林地禁止改变用途。但由于槟榔的价格逐年增长，村民在自然保护区范围内“套种”槟榔、橡胶等经济林的面积在不断增大，并且因采用环剥树皮、钻孔注射农药等方式导致天然林树木枯死。2018年统计数据显示，自然保护区范围内牛路岭库区周边的林地面积中，43.48%为人工林，生态环境已遭到严重破坏。
琼海市辖区林业主管部门原为市农林局，机构改革后变更为市自然资源和规划局。多年来，作为辖区林业主管部门，琼海市自然资源和规划局对于这类违法行为疏于监管。针对其怠于履行职责的行为，琼海市人民检察院发出检察建议，建议全面遏制库区周边破坏森林资源的违法行为，并制定综合整治方案，逐步恢复被破坏的生态环境资源。
但时隔一年半，破坏行为并未得到有效制止。
在通过询问笔录、现场照片和视频资料对事实加以认定后，检察院认为自然资源和规划局至今未全面落实检察建议，怠于履行法定职责的行为明显违法，选择“对簿公堂”，于2019年12月2日向法院提起诉讼。
“公益诉讼中检察建议是有法律效力的。如果行政机关收到检察建议后仍然拒绝履行、拖延履行、不完全履行、不正确履行，我们就会起诉，通过法院判决督促行政机关履职。”刘本荣说。
2 锁定更多违法行为人
除了对行政机关进行监督外，公益诉讼还使一些原先难以得到有效惩治的违法行为人得到了应有处罚。
在没有公益诉讼职能之前，检察机关只有对破坏程度够得上刑事处罚标准的案件才会予以受理。因此，在一段时间内，对于侵犯公共利益的违法行为，只能靠利益相关的社会团体提起民事诉讼的方式来予以纠正。
但是，社会团体提起民事诉讼又面临不少困难。以破坏环境生态的案件为例，刘本荣指出，“调查取证比较困难，鉴定损害后果耗费时间长、费用高，很多社会团体无法承担。”
检察公益诉讼带来了破局良方。
近年来，随着盗采河砂治理越来越严格，建筑用砂价格一路飙升，不少人打起了海砂的主意。2018年吉某宇租用林某明登记为散货船、运砂船的船舶非法开采海砂。2018年1月4日，海南省海洋与渔业监察总队和中国海监东方大队进行联合巡航执法时发现，该船装载海砂4000立方米；当月15日，对吉某宇做出行政处罚决定书，责令其停止海砂开采，处4.9万元罚款，查获的海砂被倒进海中。
行政处罚结束之后，检察机关发现这条船并没有那么简单。承办检察官、海南省人民检察院第二分院第五检察部副主任王帮元解释，这条船由船务公司委托林某明全权管理后，两个月内就受到了3次行政处罚，其中两次罚款由林某明代缴。由于林某明经常将船交与不同人员，因此每次受处罚的人都不相同，查获的违法所得均未超过10万元，无法通过刑事诉讼的方式追究林某明的刑事责任。
非法盗采海砂对于海洋生物、海底环境等影响严重，怎样让实际获益人付出应有代价，并赔偿生态环境修复费用？检察院经过调查后认定，船务公司明知该船未经审批擅自装设采砂设备参与非法采砂，委托管理人林某明明知租船人意图利用船上设备非法采砂谋利，仍将船舶出租并指示公司配备的船员直接参与非法采砂，因此将船务公司列为吉某宇非法采砂共同行为人，于2019年11月14日提起民事诉讼，请求法院判令两被告赔偿生态环境损害造成的损失50余万元。
3 生态环境损失的鉴定难题
这个案件中，最让检察官头疼的地方，是如何确定赔偿数额。生态环境的损失如何鉴定，也是检察机关面临的共同难题。
在海南省2017年至2019年的公益诉讼案件中，生态环境资源类案件占比达到82.04%，检察机关与包括海南省农业科学院、海南省海洋与渔业科学院、海南大学等在内的有资质的14家鉴定机构都进行了合作。但是鉴定工作并不容易。
参与此案鉴定工作的中国热带农业科学院农业环境研究室主任武春媛解释，这个案件中需要鉴定的损害方面涉及污染物排放、海洋生物、矿产资源等多个方面，海南省没有一家鉴定机构能够独立承担委托鉴定的工作，即使分别出具鉴定意见，每一方面都耗时较长。“以海洋生物为例，水生生物专家需要现场采样，鉴定现在的生物种类和密度，再去同一区域未受破坏的地方采样，进行比对。如果盗采时间比较长，我们还需要分春夏秋冬进行采样。做一次鉴定，相当于做一个课题，有时需要一两年才能出鉴定结论，需要几十万元。”她说。
还有一些方面属于无法鉴定的情况，“比如海床受损情况，必须通过纵向横向比较才能得出结论，目前掌握的基础数据不够。”刘本荣补充。
“有时不同研究领域的专家会得出不同的结论，比如盗采1000立方米的海砂会对海底环境造成多大面积的影响，海洋生物学专家认为远不止1000立方米，而地质方面的专家认为最小理想面积是700立方米。”王帮元说。
在上述盗采海砂的案件中，主要考虑了对海洋生物的影响，以专家意见的方式确定了赔偿数额。“希望国家能尽快出台一套公益诉讼的技术框架、可操作的技术标准，供专家与法官参照。”刘本荣建议。
4 跟进配套措施
除此之外，公益诉讼还面临着一个现实困境。
近年来，随着城市建设步伐加快，海南省昌江黎族自治县（以下简称昌江县）城区内非法倾倒、随意堆放建筑垃圾现象严重。仅在石碌镇学校附近，就在未经县城市管理局（现部分职能划归县综合执法局）核准情况下，擅自接纳和处置了高约5米，面积达4700平方米的建筑垃圾，并掺杂了大量生活垃圾。
昌江县人民检察院于2018年4月向县城管局发出检察建议，要求采取措施制止非法堆放建筑垃圾的行为，对违法行为人进行处罚，并对损害后果进行治理、恢复。但在2018年9月、10月的两次现场调查和走访中，都发现相关堆放处不仅未进行治理，而且越堆越多。最终于2018年11月，由海南省人民检察院第二分院对县城管局、县综合执法局提起公益诉讼。
尽管2019年4月法院判决支持了检察院的诉讼请求，但记者注意到，昌江县并没有建筑垃圾消纳场，也没有经过核准的建筑垃圾临时堆放场所，产生的建筑垃圾究竟应该倾倒于何处？
海南省人民检察院第二分院副检察长张远南对记者表示，按照目前的城市建设情况，至少每两三个县应该有一个消纳场，但是现在这类配套设施跟不上。目前垃圾消纳场纳入了昌江县建设规划，已进行了选址、申请，但还没有批复下来。目前的解决办法，是两三个乡镇设立一个临时的消纳场，主要为采矿留下的矿坑，“我们通过行政公益诉讼解决垃圾无序乱堆问题，但是最终的解决方法还是需要配套的设施跟上。”
（本报记者 陈慧娟）
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