提高中心城市和城市群综合承载能力

    不久前召开的中央经济工作会议，总结2019年经济工作，分析当前经济形势，部署2020年经济工作，明确提出了提高中心城市和城市群综合承载能力的战略任务。综合承载能力体现为一定时期内区域资源能源、生态环境、基础设施、公共服务等对经济社会发展的承载和支撑能力。中心城市和城市群成为承载发展要素的主要空间形式。以中心城市为龙头的城市群代表了全球经济发展和人口集聚的基本趋势，如东京湾区、纽约湾区、旧金山湾区和大伦敦都市区等世界知名城市群，以较强的综合承载能力集聚全球创新要素，引领世界经济发展。我国京津冀、长三角、粤港澳、成渝等19个城市群成为承载发展要素、引领高质量发展的主要空间载体，承载全国78%的人口，贡献超过80%的GDP，取得令人瞩目的成就。推动高质量发展，要加快提高中心城市和城市群综合承载能力，为“十四五”发展、实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦提供有力支撑。

1.提高中心城市和城市群综合承载能力意义重大  

    构建优势互补、高质量发展的强大引擎。习近平总书记在中央财经委员会第五次会议上指出，“推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局”“增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力”。中心城市一般具有较高行政级别和资源聚集优势，具有较强的资源调动和配置能力。城市群以中心城市为龙头，大中小城市集聚发展，能发挥集中力量办大事的制度优势和超大规模的市场优势。提高中心城市和城市群综合承载能力，有利于发挥优化空间布局和集聚生产要素优势，推动区域经济发展质量变革、效率变革、动力变革，实现经济总量与质量的“双提高”。有利于发挥中心城市和城市群的空间规模效应、技术外溢效应与市场竞争优势，促进人才等要素向资本回报率高的空间集聚，以创新驱动和改革开放为两个轮子，激发创新活力，挖掘增长潜力，提高整体竞争力，加快现代化经济体系建设。

    优化资源配置、实现协调发展的必然要求。党的十九大报告提出，以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出，提高中心城市和城市群综合承载和资源优化配置能力。从地理和经济空间来看，我国城市群分布不均衡，存在同质化竞争、资源消耗过度、区域差距拉大等一系列问题。经济发达、就业机会多的中心城市因规划、交通、生态等弊端导致局部过度膨胀，大城市病严重，而产业基础较差、优质资源匮乏的欠发达区域人口流失严重，增长乏力。部分欠发达区域尽管通过建新城、设园区以吸引更多资源要素，但因缺乏比较优势，难以吸引产业和人才进入，导致土地闲置和资源浪费。提高中心城市和城市群综合承载能力，有利于破解大城市病和区域发展不平衡不充分的“双重困境”，从更大空间尺度，加快中心城市转型升级、提升发展质量的同时，加强产业分工协作，优化资源配置，辐射带动周边中小城镇发展，减少区域差距，在发展中营造平衡，实现区域协调发展。

    尊重城市化规律、响应人民期待的战略选择。习近平总书记指出，人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。《2018年国民经济和社会发展统计公报》显示，2018年末全国大陆总人口139538万人，其中城镇常住人口83137万人，常住人口城镇化率为59.58%，但户籍人口城镇化率仅为43.37%，相差16.21个百分点。根据世界城市演化规律，我国距离发达国家70%~80%的城镇化率水平还有一定的距离，中心城市和城市群还有较大增长潜力和发展空间。提高中心城市和城市群综合承载能力是顺势而为、民心所向。提高中心城市和城市群综合承载能力，加强基本公共服务均等化供给，加快农民工市民化进程，加快补齐民生短板，有效解决进城务工子女上学难问题，为城市经济增长和拉动消费贡献更多力量，鼓舞民心，提升人气，响应期待，增强人民获得感、幸福感、安全感，这是全面建成小康社会、实现社会主义现代化强国的应有之义，也是满足人民对美好城市生活需要的向往、实现中华民族伟大复兴中国梦的必然选择。

2.提高中心城市和城市群综合承载能力的路径选择   

    突破“卡脖子”短板，提升产业链水平。习近平总书记指出，要“在关键领域、卡脖子的地方下大功夫，集合精锐力量，作出战略性安排”。中央经济工作会议也明确提出提升产业基础能力和产业链现代化水平的要求。我国制造业大而不强，核心技术受制于人。譬如，深圳加快建设中国特色社会主义先行示范区，就是增加研发投入用于基础研究，突破关键核心技术，发展高新技术产业，提升产业链水平。提高综合承载能力，不是走传统粗放发展老路，而是借助互联网、大数据和人工智能等现代技术发展，加强基础研究和重大技术攻关，提升关键基础材料、核心基础零部件、先进基础工艺、产业技术基础等能力，防止关键环节被长期“卡脖子”，加强传统产业的转型升级，补齐产业链短板环节，提升产业链质量和水平。加强城市群内产业分工合作，完善利益分配机制，支持上下游企业加强产业协同和创新攻关，建立共性技术平台。发挥企业家和工匠精神，深化科技体制改革，解决跨行业、跨领域的“卡脖子”技术难题，健全鼓励支持基础研究、原始创新、科技成果转化的体制机制，增强产业链韧性。处理好高端产业与低端产业、旧动能转换与新动能培育、传统技术改造和新技术利用之间的关系，加大设备更新和技改投入夯实传统产业基础，加强自主创新和传统制造业升级推动产业链现代化，打造一批有国际竞争力的先进制造业集群。

    优化区划设置，深化区域合作。按照城市群发展客观规律，优化空间布局，加快撤市并区、撤乡并镇、撤县设市、市县改区等区划调整步伐，打破区域壁垒，实行扁平化管理，形成高效率组织体系。如山东省莱芜市并入济南市、江西省宜春市万载撤县设区、浙江省龙港镇撤镇设市等，释放中心城市和特大镇发展活力。完善区域政策和空间布局，发挥各地比较优势，在人口、土地等方面加强市场化改革，增加土地管理灵活性，人口严重流失的区域要适度减少用地指标，避免土地闲置浪费，而人口流入强劲的城市群要适度增加土地指标，扩大发展空间，构建全国高质量发展的新动力源。完善跨区域合作治理、转移支付与生态补偿机制，让中心城市和城市群等发达区域增强经济、人口等综合承载能力，而欠发达地区可腾退出更多土地保障粮食安全、生态安全、边疆安全等功能。

    完善基础设施，提升交通承载力。创新基础设施建设多元投入机制，推进中心城市和城市群基础设施一体化建设，加强战略性、网络型基础设施建设，增强通信网络、市政管网、城市停车场、冷链物流等服务保障能力。交通基础设施特别是轨道交通是经济高质量发展的动脉。加强中心城市和城市群立体交通路网建设，加快临近城市间的地铁或轻轨联系，如上海将地铁线延伸到江苏昆山，广州与佛山实现17条地铁对接，提升中心城市和城市群交通承载力。加快具有公交通勤功能、高铁速度运行的城市群轨道交通网建设，实现各大中小城市到主要交通干线、港口、机场的一体化衔接、零距离换乘、快速转乘，减少通勤压力和时间成本，为提高中心城市和城市群综合承载能力提供关键支撑。

    保障民生底线，提升服务水平。中央经济工作会议指出，要强化民生导向，推动消费稳定增长。加强外来人口与当地居民同等水平的公共服务供给，降低生活成本，提升消费动力。在省级统筹基础上加快养老保险、社会医疗保险等方面全国统筹进度，实现制度统一和区域间互助共济。如成渝城市群推进公共服务一体化，川渝两地实现异地就医即时结算。满足人民对美好生活的向往，保障民生底线，提升公共服务质量，减少区域间公共服务差距。如北京以减量发展加快疏解非首都功能，将更多教育、医疗等优质资源引导到周边区域发展，提升京津冀城市群公共服务水平。提高城市群公共服务能力和精细化治理水平，吸引并留住更多人口在城市就业和生活。

    推动绿色发展，构建宜居环境。生态环境是中心城市和城市群高质量发展、综合承载力提升的关键要素和基本底色。加快产业和能源结构调整，发展绿色新能源和低碳产业，降低能源消耗强度和环境污染水平，强化对城市群大气、水资源、土壤等污染联防联控，构建生态环境综合治理体系，提升中心城市和城市群环境承载力和生态效益。根据资源环境承载力确定城市规模和目标，避免城市摊大饼发展，划定生态红线，以绿隔、绿化带建设避免城市边界无限扩张。如北京以留白增绿扩大城市生态空间，建设蓝绿交织的低碳城市、园林城市、森林城市。贯彻新发展理念，完善生态环境保护法律体系，强化生态文明建设，推进绿色低碳发展，构建宜居宜业环境，为推动经济高质量发展、实现国家治理体系和治理能力现代化谱写美丽篇章！

    （作者：北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心 执笔：陆小成）