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【智库答问·聚焦黄河流域生态保护和高质量发展（上）】
编者按
2019年9月，习近平总书记在河南主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会时郑重宣布，黄河流域生态保护和高质量发展是重大国家战略。
新年伊始，黄河流域如何共同抓好大保护、协同推进大治理？怎样让黄河成为造福人民的幸福河？光明智库特邀专家展开讨论，共同关注黄河流域生态保护的已有成效、重点难点与推进之策。
本期嘉宾
北京林业大学校长、黄河流域生态保护和高质量发展研究院院长 安黎哲
中国生态文明研究与促进会驻会副会长 王春益
兰州大学黄河流域绿色发展研究院副院长 张子龙
河南大学黄河文明与可持续发展研究中心副主任 艾少伟
1.保护母亲河，成效显著、风险犹存
光明智库：新中国成立以来，黄河流域生态保护成绩如何，还有哪些亟待解决的问题？
王春益：新中国成立至今，黄河水沙治理取得显著成效，防洪减灾体系基本建成，伏秋大汛岁岁安澜，保障了人民生命财产安全；生态环境持续向好，水土流失综合防治成效显著；沿黄区域经济社会发展水平提升明显，郑州、西安、济南等中心城市群建设加快，重要农牧业生产基地和能源基地的地位进一步巩固。
张子龙：新中国治理黄河的成绩，得到了老百姓的认可。以上游为例，通过实施停止开垦、禁止过度放牧、退牧还草、退耕还林还草、牧民定居和生态移民等一系列举措，黄河沿岸草原退化态势得到遏制，湿地生态系统有所恢复，水源涵养功能进一步提升。
安黎哲：黄河流域是我国重要的生态屏障，对我国生态安全具有重要影响。长期以来，黄河流域内实施了三北防护林工程、退耕还林还草工程、京津风沙源治理工程、湿地保护与修复工程、野生动植物保护与恢复工程等，生态保护与修复取得重大进展。一是水沙治理取得显著成效，黄河含沙量大幅度减少；二是流域生态环境得到大幅改善，森林植被覆盖率显著提高，以国家公园为主体的自然保护地体系建设逐步完善，生物多样性明显增加。
当前，黄河流域生态保护与修复还存在一些突出问题：洪水风险威胁依然巨大，尤其是未来气候变化与极端条件下可能造成的洪水问题仍是严峻挑战；上游生态系统退化，亟待科学构建基于水源涵养功能的上游生态保护与修复体系；中上游流域森林水源涵养功能减弱，天然次生林修复和多功能人工林营建及提质改造迫在眉睫；中游黄土高原水土流失严重，黄土高原地区生态建设需进一步强化；中游沙地草地生态系统脆弱，需要科学适度开展沙漠治理和草原保护利用；中下游支流水体污染问题突出，水环境治理和水资源保护应重点开展；下游湿地萎缩，应因地制宜开展好湿地保护与修复、盐碱地改良等工作。
艾少伟：以黄河滩区为例，其国土空间管控与经济社会发展面临一定挑战。比如，受洪水影响，滩区群众的生命财产安全保障需持续加强；如何处理好严格的生态管控与滩区发展之间的关系，应深化研究。黄河滩区既是黄河行洪滞洪空间，也是滩区居民基本生产生活空间，保障黄河滩区行洪滞洪功能，改善其脆弱的生态环境，提升滩区发展水平和居民福祉，是滩区国土空间利用面临的主要任务。
2.摸清黄河“生态家底”，统筹协同实施保护
光明智库：面对体弱多病、水患频繁的母亲河，应该如何整体统筹、做好协同，把保护黄河生态环境落到实处？
安黎哲：黄河生态系统是一个有机整体，要立足于全流域和生态系统的整体性，协同进行保护与治理。上游重点实施一批重大生态保护修复和建设工程，提升水源涵养能力；中游突出抓好水土保持和污染治理；下游重点做好黄河三角洲湿地生态系统保护工作。
目前，对于黄河流域复杂多样的生态系统，我们还缺乏充分的科学数据支撑，难以从根子上解决问题。有必要组织开展多学科、多部门联合参加的多区域、全流域科学大考察，摸清摸透黄河流域的“生态家底”。建议组建黄河流域生态质量监测网络，监测森林、湿地、草地等生态系统的面积和质量；开展黄河流域生物多样性专项调查，建立生物多样性监测和风险评估指标体系；研究建立以生态系统良性循环和环境风险有效防控为重点的黄河流域生态安全体系。
艾少伟：黄河的保护与治理，要强调系统性与整体性、差异性与协同性的有机统一。一方面，要从系统性和整体性出发，进一步完善防洪工程体系，持续推进水土保持工程、退耕还林还草等措施，实施河流生态系统修复工程。另一方面，充分考虑上中下游、左右岸和干支流的差异，在规划好各自差异化发展道路的基础上，增强保护、治理与发展的协同性。
王春益：要坚持系统思维、辩证思维和底线思维，跨区域、跨流域、跨部门，从流域整体进行国家层面的顶层设计和制度安排。按照生态优先、绿色发展的路径，在“守红线”的前提下，实行差异化对待和处理原则，统筹谋划、协同推进、科学治理。
张子龙：黄河流域环境污染来自水、气、土等多方面，必须以全流域环境综合治理为目标，全力推进水、气、土污染的协同治理，统筹好干支流的关系，加强支流污染源和排污口治理和整治，强化大气污染协同治理，有效控制农业面源污染。要加快推进流域生态环境保护体制机制改革和创新，构建上中下游利益统筹协调机制，如多元化、市场化的生态补偿机制、上中下游产业发展合作机制、跨区域跨部门的自然要素协同管理机制、跨区域碳汇、排污权交易机制等。
3.紧抓水沙关系调节这个“牛鼻子”
光明智库：习近平总书记强调，黄河水少沙多、水沙关系不协调，是黄河复杂难治的症结所在。怎样才能解开这个症结？
安黎哲：让黄河长久安澜，必须紧紧抓住水沙关系调节这个“牛鼻子”。从全流域角度看，水沙调控应从河道走向流域、走向支流、走向坡面。同时，要从传统的水量调度向精细化的水沙联合调控转变，从生态系统角度综合考虑水沙资源配置和水沙过程调控。调控应综合考虑整个流域的社会经济、生态环境等因素。要深入研究黄河上中游来水来沙条件、下游河道边界条件的新变化，科学评价黄河水沙调控的综合效益，不断优化黄河流域水沙联合调控方案。
艾少伟：表象在黄河，根子在流域。治理黄河，一方面要着力解决黄河中下游泥沙淤积现象，针对万家寨、三门峡、小浪底等水沙调控动力不足的现状，论证规划古贤水利枢纽等水利工程建设，增强水沙调控合力；另一方面，要从根子上统筹解决黄河泥沙问题。黄土高原地区是黄河泥沙的根源所在，要持续开展水土保持治理工程，合理处理林草、梯田及淤地坝之间的平衡关系。目前，退耕还林还草和梯田工程取得显著成效，但至今仍发挥重要拦沙作用的淤地坝大多由农民在上世纪自发修建，坝体普遍缺乏维护，带“病”运行，具有很大风险。建议在水土流失区新建淤地坝的同时，尽快对已建淤地坝进行除险加固。
王春益：黄河泥沙与洪水形影不离。洪水的危害是短期的，泥沙的影响却是持久深远的。纵观整个流域的大小水库和拦沙能力，水沙调控体系的整体合力还未充分发挥，下游防洪短板突出，洪水预见期短、水安全压力大。要适应新的水沙形势和治黄要求，坚持中央统筹、省级负总责、市县抓落实的工作机制。完善跨区域管理协调机制，完善河长制湖长制组织体系，加强流域内水生态环境保护修复联合防治、联合执法。
4.厚植黄河流域高质量发展的生态之基
光明智库：黄河保护治理并非一日之功。要实现黄河生态长治久安、持续美好，还有哪些问题需要考虑和提前谋划？
安黎哲：受历史传统和认识水平等因素影响，我国当前的生态治理普遍存在“重环境资源、轻生态保育”的问题。为扭转这种局面，亟须确立生态文明建设的全新理念，补强绿色发展的生态短板。当前，推进黄河流域生态保护和高质量发展，需要在科学认识环境、资源、生态的基础上，通过宣传教育把人们的共识转化为实实在在的行动，厚植黄河流域高质量发展的生态之基。
张子龙：黄河流域生态环境保护必须以扎实的科学研究为基础，建议做好如下工作：围绕水沙关系、资源环境承载力、气候变化对黄河流域生态系统的影响等重大问题，设立黄河流域研究专项，为黄河流域科学、系统、综合治理提供科学依据；建立跨部门、跨行业、全流域协调统一的黄河流域气象、水文、生态、冻土、地质、环境观测与数值预报预警及防控一体化平台；在黄河流域布局国家实验室、国家重点实验室、国家技术创新中心等国家级创新平台，提升黄河流域的科技创新水平，汇集各类高层次人才，为黄河治理保护提供智力支持。
艾少伟：第一，建立全流域生态补偿机制。目前已经开展的生态补偿实践普遍缺少法律法规和政策依据，同时仅限于特定小型流域，在大面积全流域管理推广中存在许多问题。对此建议：健全流域上下游生态补偿制度，增强补偿的刚性约束；通过收取生态补偿费、实行财政补贴、设立专项基金等多种方式，拓宽生态补偿资金渠道；在适宜地区探索建立碳汇交易、节能量交易、排污权交易等生态产品市场化模式。
第二，实现全流域水资源协调管控。探索实现水资源刚性约束的行政、经济、工程、科技、法律等途径。在行政手段上，流域各省（区）的用水情况要与取水许可证发放联系起来，国家要将各省（区）执行用水指标与批准省（区）水资源工程联系起来；经济手段上，利用经济杠杆调节用水资源，开展黄河水权、水市场、征收黄河水资源费等问题的研究工作；工程手段上，加强流域机构对已有涵闸的控制能力，有效调节黄河河口流量；科技手段上，建立现代化的径流调节分配管理系统；法律手段上，将黄河水资源协调管控上升到法律高度，对超计划用水的行为进行法律制约，依法办事。
第三，强化河道和滩区综合治理。要对滩区进行分区管制。根据洪水风险及生态系统特征，合理确定滩区规模和空间类型，对滩区实施分区管控与治理，协调人—地—水关系。要加强黄河堤防建设。提前规划设计控导、束流节制工程等，加强防浪林、大堤护坡、抗洪抢险道路等工程建设，加强对二级悬河和弯形河道的监测与整治。要推进滩区移民搬迁与民生改善工程。制定有效政策引导滩区居民有序转移，以土地流转、生态农业等举措，改善短期内难以搬迁村庄的人居环境和民生福祉。要加强滩区治理的科学性。加强针对性研究，开发设计滩区与河道综合治理决策支持系统、洪水风险预警系统等，为黄河滩区治理提供科学支撑。
（项目团队：光明日报全媒体记者 张胜、王斯敏、覃庆卫）
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