国际海底治理的国际法意义与中国作为

一

    海洋是战略资源的重要基地，国际海底更是沉积着极为丰富的矿产资源。1970年第25届联合国大会通过的《关于各国管辖范围以外海床洋底与下层土壤的原则宣言》，明确国际海底及其资源为“人类共同继承财产”，其勘探开发应为全人类谋福利，并应特别顾及发展中国家的利益和需要。此后，“人类共同继承财产”原则被纳入《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》），明确指出国际海底内的活动应为全人类的利益而进行。任何国家或自然人、法人，不应将“区域”或其资源的任何部分据为己有。但在实践中，该原则却经常被不同利益相关方做出截然不同的解读。

    为落实“人类共同继承财产”原则，《公约》设立国际海底管理局，代表全人类行使对“区域”内资源的一切权利，并在无歧视的基础上公平分配从“区域”内活动取得的财政及其他经济利益，同时保护海洋环境。为了对深海采矿这一具有巨大潜力的行业进行监管，国际海底管理局自1994年成立以来，根据《公约》和《关于执行1982年12月10日〈联合国海洋法公约〉第十一部分的协定》（以下简称《协定》）的相关规定，至2012年相继制定了“区域”内多金属结核、多金属硫化物以及富钴铁锰结壳的探矿和勘探规章。在此过程中，国际海底管理局法律和技术委员会陆续颁布了若干指南。这些规章和指南为国际海底制度有序发展奠定了基础。

    随着国际海底活动逐渐由勘探转向开发，国际海底管理局从2012年开始为“区域”开发制定规章。2019年3月，国际海底管理局审议并公布了最新的开发规章草案，与以往一样，各利益攸关方意见无法调和，草案讨论进程缓慢而艰难。不同的意见实质上是各方利益的博弈，其中被讨论最多的问题包括惠益分享机制、缴费制度、承包者权利与义务以及环境保护等。

二

    中国于20世纪70年代末开始对国际海底区域矿产资源进行调查，并于1990年成立了中国大洋矿产资源研究开发协会。目前，一方面，中国作为国际海底管理局理事会成员，积极推动国际海底管理局规则、规章的制定，并无偿为广大发展中国家的专业人员提供相关深海勘探技术培训；另一方面，中国作为承包者的担保国，先后担保中国多家公司与国际海底管理局签订深海矿产勘探合同。无论在数量还是覆盖面积方面，中国担保的国际海底勘探矿区都是各成员国中最大的。

    为更好履行担保国责任和义务，保障和促进国际海底资源勘探开发活动有序进行，中国在2016年颁布了《中华人民共和国深海海底区域资源勘探开发法》，并于2017年颁布实施了《深海海底区域资源勘探开发许可管理办法》《深海海底区域资源勘探开发样品管理暂行办法》《深海海底区域资源勘探开发资料管理暂行办法》等3个涉及“区域”内勘探活动的规范性文件，充分显示了中国对国际海底治理的重视以及作为担保国的诚意。

    中国是国际海底事务的积极参与者和贡献者。国际海底管理局法律和技术委员会以及财务委员会都有中国籍委员，中国政府每年都会派出代表团参加国际海底管理局大会，并积极参与各项议题的讨论。针对开发规章的制定，中国明确希望该规章严格遵循《公约》和《协定》精神，清晰界定“区域”内资源开发活动中有关各方的权利、义务和责任，同时强调开发规章的制定应从当前多方面的实际情况出发，基于客观事实和科学证据，循序推进，确立相适应的制度、规则和标准，并借鉴各国有益经验。这充分体现了中国坚持国际海底“人类共同继承财产”的原则。

三

    党的十九届四中全会指出，高举构建人类命运共同体旗帜，秉持共商共建共享的全球治理观，倡导多边主义和国际关系民主化，推动全球经济治理机制变革。国际海底治理是国际治理的重要组成部分，人类命运共同体理念蕴含的合作、开放、互利共赢理念，与国际海底“人类共同继承财产”原则相贯通。作为国际社会负责任大国，中国应为推进国际海底治理向公平合理方向发展作出应有贡献。

    深度参与国际海底开发规则的制定。目前，国际海底制度主要包括《公约》《协定》以及《“区域”内多金属结核探矿和勘探规章》《“区域”内多金属硫化物探矿和勘探规章》《“区域”内富钴铁锰结壳探矿和勘探规章》等。随着国际海底活动重心由勘探向开发过渡，开发规章的制定已被列为国际海底管理局的优先事项。只有秉持共商共建共享的全球治理观，深入参与研究开发规章制定中的关键问题，才能发挥负责任大国作用，提升国际话语权。同时，还应积极完善国内相关立法，为即将进行的开采活动提供制度保障。

    重点推动建立具体可操作的惠益分享机制。《公约》在“人类共同继承财产”原则下，强调国际社会全体在国际海底内利益共享，但并未细化利益分配规则。《协定》虽然确立了基于市场机制和健全商业原则的利益分配制度，对《公约》中的经济援助制度、税费制度、技术转让制度等进行了重大修改，但总体而言，现有分配制度缺乏具体操作规则，需进一步完善。应秉承合作共赢的理念和义利相兼、义重于利的正确义利观，将利益共享置于区域资源分配秩序的核心环节，协调相关利益攸关方利益，推动建立具体可操作的惠益分享机制。

    精心设计资源开发与共享的争端解决机制。国际海底开发共享过程中的争议，既可能产生于缔约国之间、缔约国和国际海底管理局之间，也可能产生于合同当事各方之间、国际海底管理局和符合条件的未来承包者之间、国际海底管理局和缔约国及承包者之间，等等。争议的解决除可适用《公约》相关规定外，还受国际海洋法法庭海底争端分庭带有强制性的管辖。随着开发进程的推进，争议类型越来越多，争议内容越来越复杂。只有倡导加强对话协商和互利合作，建立当事人更具自主性、解决方式更具选择性、处理过程更具灵活性的争端解决机制，才能定纷止争、推进合作。

    高度重视国际海底区域的环境保护。《公约》特别强调保护海洋环境的重要性，要求开展全球性和区域性合作、技术援助、环境监测以及拟订可执行的国际规则和国内立法，以防止、减少和控制海洋环境污染。国际海底区域环境保护对于技术、人力、财力、物力的要求都很高，我们应秉持人与自然和谐共生的理念，加强与其他国家、国际组织的合作，努力提高海洋环境保护的科学技术水平，为国际海底管理局的海洋环境保护制度与规则提供智力支持。

    （作者：周江、张济坤，分别系西南政法大学海洋与自然资源法研究所所长、研究员）