依法而为，让地名变更不再“任性”

    作为一种既可视又可悟的文化景观，地名衍生于人类社会发展进程之中，是各种地理实体、行政区域和居民点的标识，也是区域历史文化在地表的凝结和保留。

    古往今来，多少地名被传承和沿袭，也有多少地名最终湮灭于历史长河之中。近年来，有不少地方热衷于更换自己的“名片”。有的是“去旧换新”，如把“徽州”改为“黄山”、“中甸县”改为“香格里拉市”；有的反其道而行之，如把“苍山县”恢复为“兰陵县”；有的则是来回变动，如“襄阳”改名为“襄樊”，后又变回原名。

    地名变更“任性”在于欠缺法律规制

    地名变更既有成功的案例，也有失败的教训。成功的更名有利于提高一地的“显示度”，传承历史文化，促进经济社会发展，失败的更名由于让市民“找不到家”，容易招致“破坏文化记忆”的批评，甚至为此对簿公堂。现阶段，在行政部门主导的更名模式下，无论怎样，地名变更似乎都不太受待见，地名变更“任性”问题难以有效遏制，让地名变更成为一个“名利场”。把脉问题背后的深层病灶，乃是因为地名尚未做到依法变更，缺乏法律规制。

    首先，在法律依据上，我国关于地名变更的中央立法是1986年颁布实施的《地名管理条例》。该行政法规实施至今未曾修改，且本身也只有13条内容，原则性、宣誓性有余而可操作性不足，缺乏监督条款和责任条款。虽然民政部后期制订了《地名管理条例实施细则》，但受限于法律位阶，依然无法提供充足的规范依据，导致地名变更在源头上无法可依。

    其次，在法律职责上，现阶段地名变更管理体制也并不顺畅。按照《地名管理条例》，我国地名管理机构在中央是“中国地名委员会”，在地方则是各级地名委员会。目前，“中国地名委员会”已被撤销，导致地名行政主管部门和各专业主管部门之间的职责分工不甚明确，非但执法体制混乱，同时也缺乏相应的协调机制。

    最后，在地名变更程序上，虽然《地名管理条例》设置了“在征得有关方面和当地群众同意后，予以更名”“当地群众不同意改的地名，不要更改”等正当程序条款。但是，由于地名变更的最终决策权仍然是由行政部门主导，实践中难免会出现公众意见被忽视的问题。

    加强和规范地名管理

    地名既包括山、河、湖、海等自然地理实体名称和旅游地、纪念地、住宅区等功能意义文化名称，也包括城镇、社区、街道、村落等居民地名称以及省、市、县、乡等行政区划名称。为了进一步加强和规范地名管理，适应经济社会发展、人民生活和国际交往的需要，必须让地名变更步入法治轨道，促使决策者依法更名。

    第一，加强规则供给，尤其是要从组织法层面为地名依法变更提供规范依据。值得关注的是，2019年10月18日，民政部对外发布了《地名管理条例（修订草案征求意见稿）》，目前征求意见阶段已经结束。从内容上来看，该征求意见稿修改幅度很大，由原来的13条扩展到了8章63条。除了总则和附则之外，分别对命名和更名、标准地名、地名文化保护、地名公共服务、监督管理、法律责任进行了规定。从整体上来看，征求意见稿从根本上修正了传统的控权理念，由先前“重审批、轻规划与监管”转向了“规划、审批与监管并重”。草案借鉴了《镇江市城市地名总体规划（2007-2020）》《南宁市城区地名规划（2010-2020）》等内容，创设了地名规划条款，并且按照“谁审批、谁负责”的原则，明确了监督检查的实施主体、权限和措施，引入了抽查、第三方评估等监督机制，建立了投诉举报制度。可以看出，此次修法将地名变更置于“事前规划、事中审批、事后监管”的控权模型中予以规范，地名依法变更的规范依据将得到有效补充。

    第二，理顺管理体制。基于“中国地名委员会”已被撤销、各地方地名委员会大多运行不畅的现状，应尽快明确地名行政主管部门，并就其具体职责加以列举。与此同时，由于地名变更不单单涉及民政事宜，还与城乡规划、交通、水利、住房、旅游等多个部门存有关联。因此，还需建立健全地名管理工作协调体制机制。

    第三，遵守正当程序。地名承载的是一地百姓的情感和乡愁，他们与地名有着真正的“血缘”关系。因此，地名变更应充分尊重公众意见。对此，除了在《地名管理条例》中添加公众参与条款之外，还应在参与机制上进一步完善。要充分利用公众意见征询、座谈会、论证会、协商会、听证会等形式，让公众充分表达意见建议，让专家学者充分说理，展示地名变更中的历史源流、文化传承、规划科学等，让决策者充分知悉地名变更的利益损害和预期成本，尊重当地地理、历史和文化特征，避免“重名”“洋名”“怪名”等倾向。

    地名变迁是正常的社会发展现象，地名变更并不意味着都是“坏”的。但是，无论地名如何更改，都应当依法而为，充分体现地域文化、历史文化，在创新中延续地名文脉。

    （作者：熊樟林,系东南大学法学院副教授）