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按语：从高速增长阶段转向高质量发展阶段，应对前进中的问题、变化中的挑战，中国经济面临多重任务，涉及国内挑战与国际风险、周期性因素与体制性因素、总量矛盾与结构性矛盾、短期问题与长期问题，等等。解决这些问题既需要各个击破，又不能各自为战、孤立施策，必须按照中央经济工作会议提出的一个重要方法论予以统筹解决，即“从系统论出发优化经济治理方式，加强全局观念，在多重目标中寻求动态平衡”。宏观调控要做到统筹多重目标、实现动态平衡，关键是要在经济治理的过程中，把一切工作的着眼点和落脚点，放在确保民生特别是困难群众基本生活得到有效保障和切实改善上来。只有在此基础上综合施策，才能使各类政策措施真正实现协同发力，在平衡多重目标的基础上，产生出1+1＞2的全局效果。
以全局视野看待当前经济面临的挑战
2019年，我国的人均国内生产总值（GDP）预计将超过一万美元。按照世界银行的收入分组，这意味着中国即将在不久之后从中等偏上收入国家进入高收入国家的行列。新中国成立70年来，尤其是在改革开放40多年的时间里，我国能够实现如此大幅度的收入水平跨越，并且保持了社会的发展和长期稳定，无疑是创造了史无前例的人类发展奇迹。站在新的起点迈向更高收入水平，前进道路上不可能总是一帆风顺，还要应对各种各样的风险挑战。
分析跨国历史数据会发现，处于中等偏上收入阶段甚至刚刚跨入高收入门槛的国家，经济增长通常都会遭遇减速。由于各个国家应对这一情况的方式不尽相同，减速的结果便也大相径庭，当初处在类似阶段的国家逐渐会产生巨大的分化。通常而言，那些不能及时转变发展方式和增长动能的国家，与发展阶段相联系的自然减速就会加剧，甚至可能演变为经济停滞。在“蛋糕”不再做大的情况下，这些国家内部的各种利益集团就会围绕如何分“蛋糕”展开博弈，那些倾向于把较大收入份额集中到少数人手里的国家，通常会产生收入差距恶化的结果，而为了维系这样的收入和财富分配格局，这类国家的经济社会体制会趋于固化，社会流动性受到阻碍，人民的幸福感严重受挫。这就是“中等收入陷阱”所描绘的现象。
当前，中国经济发展进入新常态，经济增长速度下行是正常的，是符合经济发展规律的。这一阶段经济运行的关键，是要通过扩大改革开放，进一步消除妨碍生产要素充分供给和合理配置的体制机制障碍，及时转变发展方式和增长动能，保持经济运行在合理区间。这一过程会面临诸多风险挑战，因而需要实现多重的任务目标，只有恰当区分各种相关因素，才能对症施策。例如，在必须回应来自外部的不确定性因素时，特别需要集中精力做好自己的事情；在判断经济增长速度是否处于合理区间时，要善于区分周期性冲击因素和体制性障碍因素；实施积极就业政策，在应对就业岗位总量不足问题的同时，越来越需要针对结构性就业困难施策；在应对短期市场冲击，对脆弱群体进行兜底保障的同时，还要着眼长期，通过教育和培训提高这些人群的就业能力……
应对多种风险挑战，完成多重任务目标，必须要有全局观，通过统筹平衡，使各项政策手段和具体目标在总体上保持一致，各种政策效果相互兼容，形成协同合力。在加强政策实施过程中的协调配合方面，中国有着独特的制度优势。在经济治理中，我们坚持和加强党对经济工作的领导，发挥党总揽全局、协调各方的作用，保证了经济发展朝着既定的目标前进。特别是，我们党始终坚持以人民为中心，无论采取的具体措施、政策要达到的具体目标是什么，归根结底都是把人民对美好生活的向往作为奋斗目标。体现在经济治理中，就是始终把保障和改善民生作为一切工作的着眼点和落脚点，统筹协调多种政策手段和多重政策目标，形成推动经济迈向高质量发展的政策合力。
把确保民生作为经济治理的着眼点和落脚点
坚持以人民为中心的发展思想，把保障和改善民生作为各方面政策措施的着眼点和落脚点，是优化经济治理方式的关键。实现总体发展目标与短期经济任务的统一、实现多种措施的协同和多重目标的统一，面临诸多需要解决的问题，各项任务的直接目标不同，实施的着力点也各不相同，如何使各项政策措施之间保持协同统一，归根结底要从我们的发展目标出发，集中解决各种发展不平衡不充分的问题，满足人民日益增长的美好生活需要。
具体来讲，一方面，经济治理面临的目标任务更为多元和复杂。随着经济发展进入新常态，以要素投入为主的增长模式不再能够支撑以往的增长速度，必须进一步加大改革开放和创新的力度，提高全要素生产率，实现从高速增长转向高质量发展。在新的发展阶段加大改革开放力度，提高全要素生产率，面临着新的难点需要突破，有更大的风险需要未雨绸缪。例如，在更高的发展阶段上，劳动力市场改善收入分配的作用将会减弱；在增长模式从投入型转向创新型的过程中，生产率提高的源泉也从产业之间的资源重新配置转向经营主体之间的优胜劣汰；在更高的发展阶段参与全球价值链分工，与发达国家之间的竞争效应会大于互补效应；改革开放越是深入，人人获益、无人受损的帕累托改进空间就越小，可能遇到的既得利益阻碍就越多，还会出现一些劳动者群体的转型困境，等等。应对这些问题，都要求政府既要发挥好宏观调控的作用，也要承担好再分配的职能，并将两者有机结合起来。
另一方面，确保民生是最根本的目标，由此出发才能做出更科学的决策。就业是民生之本，劳动力市场信号，既是民生指标也是能够反映宏观经济状况的指标，应该成为宏观政策逆周期调节的主要决策依据。比如，当城镇调查失业率在5%左右时，意味着处于没有明显周期性的自然失业率水平，如果失业率在此基础上出现小幅微升，可以通过微调而非大水漫灌式的强刺激来应对。再比如，在高速增长阶段，每逢遭遇需求侧周期性冲击时，宏观经济政策往往侧重于刺激投资需求来保证一定的增长速度，以此稳定就业和民生。但在高质量发展阶段，政府主导的以项目投资为主的刺激方式日益难以产生预期的效果，此时，直接着眼于保障和改善民生的政策，恰恰可以发挥中国超大规模市场的优势，通过稳定和扩张消费需求，实现发展方式的转变，实现产业和消费的“双升级”。
民生领域的重点和优先序
保障和改善民生，就是要保障城乡居民收入的稳定和增长，提高基本公共服务的供给质量和均等化水平，抓住人民群众最关心最直接最现实的利益问题，在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶等基本保障方面实现稳中有进。
提高基本公共服务的质量和保障水平，要特别注意把尽力而为与量力而行有机统一起来。满足人民群众日益增长的美好生活需要，决定了我们必须尽力而为改善民生，而不平衡不充分的发展现实又形成了财力约束，使得一些基本保障和公共服务难以做到一蹴而就。这时，在整体推动和均衡着力的同时，应该特别关注那些有利于保障基本生活、阻断贫困代际传递、保持经济持续增长的重点领域，以之作为推进民生工作的优先序，让民生的改善成为改革红利，用以支撑更大的民生改善。
首先，稳定和提高城乡居民收入水平，进一步缩小各类收入差距。经济增长速度放缓也意味着收入“蛋糕”做大的速度减慢，这时，遵循共享发展理念分好“蛋糕”尤为重要。而且，宏观经济波动会对部分群体的就业和收入带来冲击，需要社会保障网予以充分覆盖和兜底，确保基本民生不受影响。这些都意味着，在劳动力市场初次分配的基础上，政府应该承担更多的基本公共服务支出责任，实施更大力度的再分配政策。从国际经验看，那些收入分配比较均等的国家，表现出的较小基尼系数实际上是政府再分配后的结果。
其次，提高重点人群的技能和就业能力，保持就业稳定，提高就业质量。随着科技革命对经济影响的日益加深、中国产业结构调整的加速，一些就业群体将不可避免地受到冲击。这些劳动者转岗时间的长短既取决于他们的工作技能，也取决于政府的公共就业服务水平。政府的公共就业服务平台通过提供更有针对性的技能培训、择业指导和岗位信息，可以有效降低结构性失业和摩擦性失业。在这方面，需要加强政策的精准度。一是瞄准就业困难群体，有针对性地提供就业扶助，在就业市场上不让一个人掉队；二是把农民工纳入社会保障和公共就业服务体系，使其能够享受到均等的服务待遇；三是通过技能培训增强大龄就业者对劳动力市场的适应力，提升他们应对渐进式延迟退休所需的人力资本水平，提高劳动参与率。
再次，通过教育的发展和深化，显著提高新成长劳动力的人力资本水平，保持社会的流动性。教育扩张和均等化是保持每个社会群体都有机会沿着职业、收入和社会阶梯向上流动，从而阻断贫困代际传递的最有效手段。教育的这一功能是其最突出的正外部性，有很高的社会收益。促进教育发展和深化，也应该从社会收益率最高的教育类型和阶段率先发力。比如，大量研究表明，儿童早期发展和学前教育，是所有教育阶段中社会收益率最高的，是最需要政府承担支出责任的教育领域。
（作者：蔡昉，系中国社会科学院副院长、中国社会科学院习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心学术顾问）
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