强化风险治理 护航教育改革

    【论教】

    风险治理是教育改革顺利推进的“护卫舰”。“改革实质是对各种社会关系的调整，其中最核心的是利益分配关系”，而要打破原有利益关系，矛盾和阻力便会产生。改革还具有探索性的特质，不确定性和失败的风险必然存在。因此，改革不可避免地会遭遇风险，教育改革亦如此。教育作为一项紧贴民生的、关乎民众切身利益的公共产品，其改革备受瞩目，无形中加大了民众对于教育改革风险的恐慌和恐惧心理，也加大了教育改革风险的破坏性。然而，目前教育领域对于风险的重视与研究不够，对于风险缺乏深入认知，风险防控意识匮乏。这导致基层教育行政部门在教育改革上普遍存在两种现象，或按部就班执行上级部门的改革政策而罔顾本区域具体情境条件的约束，或惧怕于可能存在的某种改革风险而停滞不前。

    其实，我们不必惧怕风险，但也不应罔顾风险。风险在现代社会是普遍存在的，而且具有多维度、多层次、多领域的复杂性，但也是可以治理的。风险治理直接关涉政府治理能力建设，是治理能力现代化的有机组成部分。党的十九届四中全会在《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中就强调为了“不断满足人民对美好生活新期待”，要“战胜前进道路上的各种风险挑战”，增强“驾驭风险本领”。加强风险治理，强化政府治理能力，降低新时代教育改革风险，为教育改革保驾护航，有四个基本的着力点。

    贯彻积极风险观念是基础。意识和态度决定行为。积极风险观念倡导的是一种主动地、理性地、乐观地认知和应对风险的积极态度，这种态度背后所彰显的是一种决策部门的公共责任伦理，是我们有效开展风险治理的前提和基础。而对风险所持的盲目、悲观或被动态度，是决策者和改革者公共责任意识缺失的表征。因此，首先，教育改革决策者和实施者需要树立风险意识，要承认风险在改革中是客观存在的，但是风险内容、风险大小、风险因素，以及是否决定实施某项教育改革，却是需要我们通过主动探索和理性判断去做出回答。在控制和化解风险时，基于理性的乐观是我们应当保持的态度，而不应盲目悲观、惧怕风险。其次，权责利一致原则仍是教育改革决策者和实施者所需遵循的基本原则，它能够保障其以高度的责任意识应对风险。若决策者和实施者因对风险认识不清导致重大决策失误，则应承担相应责任；同理，若决策者和实施者在对风险进行了理性衡量之后做出了正确决策，及时规避了重大风险损失或较大提高了民众收益与福祉，则应给予相应的行政激励。

    构建评估预警机制是保障。风险评估重点在于对改革的风险代价-改革收益比、风险发生概率、风险是否可控等进行研判，风险预警重点在于对即将极可能发生的风险损失向教育改革相关者进行预警提示。首先，前置风险评估程序，健全教育改革决策机制，从“事前”切入。十八届四中全会后，国家开始对重大行政决策进行规范，国务院出台了《重大行政决策程序暂行条例》，部分地方也出台了相应的规范性文件，湖南、江苏等地还专门针对教育重大行政决策出台了文件，其中均要求将风险评估纳入重大行政决策的基本程序。鉴于教育事业的特殊性和风险评估的重大价值，应当将风险评估作为教育改革开展的前置条件。在某项教育改革前，通过风险评估，帮助决策机关作出实施、不实施或部分实施的决策，从而提高整个教育行政决策的科学性与合理性。如此方可尽可能规避改革过程中的风险，即使无法避免，也可提前进行干预、减少改革实际遭受的风险损失。其次，实行风险评估预警全程化。将风险评估作为教育改革是否实施的前置条件，并不意味着改革推进过程中不再需要风险评估，而应当在整个改革过程中对改革风险进行实时监测、评估和预警，以帮助改革者及时进行风险干预。

    强化风险识别能力是关键。要使风险评估预警发挥最大价值，使风险干预精准全面，风险识别与衡量能力必须得到强化。风险识别是对某项改革过程中可能发生的风险内容、风险损失大小、风险因素等进行判断和鉴定。教育改革的复杂性，“风险”作为“可能性”所表达的未来时态性，均预示了教育改革风险识别过程的复杂性。首先，至少要在市一级教育行政部门内建立专业的教育行政决策风险评估机构，或者通过专业的人员配备加强教育行政部门内部的教育督导部门的教育评估能力，因为风险识别的复杂性需要专业性和技术性来破解。目前县域教育改革决策中少有的风险识别，基本都由县一级教育行政部门自身完成。因缺少风险治理理论知识与实践经验，其识别风险的方法以简单的问卷调查和访谈为主，专业性亟待提高。其次，在深入调查的基础上，综合利用科学方法和技术手段，最大可能挖掘可能风险及其隐患。譬如构建风险评价和预警指标体系，并借助大数据技术在充分收集相关信息资料和综合化分析的基础上，实现对风险因素的实时监控与分析、对风险的实时甄别与筛选。在精准识别的基础上，通过提前规避、风险控制或风险补偿等进行有效治理。

    注重后期风险跟踪是长效。后期风险跟踪的主要价值在于，在改革完成后通过对风险因素等的继续追踪防止风险重新或再次滋生，保障改革效果长久有效。目前的教育改革存在一个特征，即改革者的关注视野集中在“改革前”和“改革中”，而忽略了“改革后”。因此，某些改革在结束后的某个时间点，一些新的风险因素和风险滋生出来，直接使改革成效大打折扣。基于此，我们应当秉承全过程管理的理念加强改革后的风险跟踪。首先，在决定是否结束某项教育改革时，应当对风险进行再次评估，并作为改革是否完成的判定依据之一。若结束改革后的风险较大且不能在结束前得到有效化解，则不应宣告改革完成和结束。其次，在完成改革后的一定时间内，应当继续进行风险因素的追踪和风险的评估预警，及时进行规避和干预。

    （作者：付昌奎，系东北师范大学中国农村教育发展研究院博士生、四川省蒲江县教育局局长助理；曾文婧，系杭州师范大学教师发展研究中心讲师；本文系教育部人文社会科学重点研究基地重大项目〔18JJD880001〕的阶段性成果）